深圳土地管理放权：拟出台农用地转用审批实施细则

2020年12月2日，市规划和自然资源局关于公开征求关于《深圳市农用地转用审批实施细则》（征求意见稿）（以下简称《审批实施细则》）意见的通告。

众所周知，深圳可开发建设的用地相当稀缺，目前的可用上限约50%多一点，城市化率也逼近50%。而深圳存在着较多的农用地（直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地），其中，据悉深圳现有耕地10.4万亩（含深汕合作区4.7万亩），包含永久基本农田面积5.8万亩（含深汕合作区2.7万亩）。

在土地资源稀缺这样的背景下，2020年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》中决定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。8月又出台了《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，明确规定支持将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，由广东省委托深圳市批准。10月出台的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称《实施方案》）提出将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。

为落实国家对先行示范区的相关意见，下放农转用审批权限，做好承接国家、省授权和委托农用地转为建设用地（以下简称农转用）审批的实施工作，优化、简化相关审批程序及材料，同时扩大可开发建设用地供给及激发深圳土地活力，特制订《审批实施细则》。

农用地审批权限发展历程

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适用范围

本细则适用于市、区政府（含新区管理机构，以下简称区政府）审批农转用的建设项目。其中，前海深港现代服务业合作区可参照本细则办理农转用审批，深汕特别合作区的农转用审批另行制定审批规则。

但是很多人将农用地及农地两个概念混淆，这里可解释一下，农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，耕地不等同于农用地，耕地是农用地的一种，深圳存在永久基本农田，且为耕地的一种；而农地是指原农村集体经济组织实际占用的土地，一字之差，差万里。

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审批权限

涉及永久基本农田的项目，审批权在省政府；涉海项目及在《深圳市人民政府关于规划和自然资源行政职权调整的决定》规定的7种情况，审批权在市政府；其余事项的审批权限均为区政府。

另外，《审批实施细则》提出市规划和自然资源主管部门及其派出机构应当以土地利用年度变更调查确定的现状地类作为农用地转用审批的依据。对于在土地利用年度变更调查中发现农用地变更为建设用地、但未办理农用地转用审批手续的，市规划和自然资源主管部门及派出机构应及时移交规划土地监察部门查处，避免未办理农转用手续直接变为建设用地的项目形成历史违法用地。

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职责分工

《审批实施细则》中规定农转用审批事项实行审查、审批分级负责制。市、区政府及规划和自然资源部门建立健全农转用审批会审制度。市、区各部门依职责负责开展用地审查、审批工作。

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审查审批流程

《审批实施细则》中农转用的流程主要分为申请、收文、组卷和审查、缴费四大流程，具体流程参照《深圳市建设项目用地用林用海审批管理办法》（以下简称《审批管理办法》）进行申请。

其中，

1、涉及区政府审批的项目，报市规划和自然资源主管部门派出机构审查后报区政府审批；

2、涉及市政府审批的项目，报市规划和自然资源主管部门派出机构审查后，报市规划和自然资源主管部门审查，最终由市政府审批；

3、涉及省政府审批的项目，报市规划和自然资源主管部门及其派出机构逐级审查后，报市政府审议，最终报至省政府审批。

农转用项目审批流程

《审批管理办法》在审批申请中，提出未来将设立“建设项目使用自然资源审批”公共服务事项，建设项目需通过“多规合一”信息平台进行论证，不再使用广东省相关土地管理系统，统一使用自然资源部耕地占补平衡系统、土地利用计划管理系统及建设用地备案系统等完成相关工作。在审批结果上，取消了原来的农转用批复，变更为核发建设项目使用自然资源批复。按照政策的相关组织结构来看，具体的操作细则可能需等“十四五”相关规划出台及相关信息平台搭建完成后，才能进行农转用的具体申请工作。

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结语

对于深圳几乎无地开发的局面来看，《审批实施细则》的出台可能将为土地带来部分增量空间。但是从政策操作上来看，《审批实施细则》作为先导文件，已能看出农转用的相关申请、审查要求较高，在国土空间规划“三线五区”的严格管控之下，农转用项目需要基于规划合理性以及调整必要性进行研究才能进行调整，且申报相关平台尚未搭建完成，农转用项目仍需谨慎看待。

全市国土空间“三线五区”总体格局

撰稿人：鄢梦蕊

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