林彦：维护全国人民代表大会的民主功能 | 法学评论202006

【副标题】兼评《全国人大组织法》（修正草案）

【作者】林彦（上海交通大学凯原法学院教授）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学评论》2020年第6期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：现行宪法通过扩大全国人大常委会职权实现了全国人大制度功能上的调试，即民主代议与有效决策的适度区隔。全国人大的首要功能在于表达民意、汇集民智。在实践中，全国人大的民主功能却同时呈现发挥不足与负荷过重两方面的问题。《全国人大组织法》的修改应当严格遵循宪法初衷，充分维护全国人大的民主功能。

关键词：全国人民代表大会；民主功能制度竞争；组织法

一

引言

近期，全国人大常委会法工委将《全国人大组织法》（修正草案）对外公开征求意见，引发社会各界热议。一些学者已就修改必要性、全国人大专门委员会的性质定位等发表评论。结合现行宪法制定背景、规范结构、全国人民代表大会职权行使实践等，笔者认为，民主代议是最高国家权力机关的本质使命与核心价值。因此，《全国人大组织法》的修改应当坚守宪法对全国人民代表大会的定位，维护其所承载的多重民主功能，以利于人民代表大会制度与时俱进、行稳致远。

二

宪法对全国人大的功能调适：民主与效率适度区隔

现行宪法在国家机构部分最重要的制度成果便是恢复和完善人民代表大会制度。其中，扩大全国人大常委会的职权被视为加强人民代表大会制度的最重要、最突出的表征。对此，彭真同志做了以下说明：

“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。草案规定，‘人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会’。全国人大是最高国家权力机关，统一行使国家最高权力。由于全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，曾经设想减少人数。但是，我国国大人多，有五十多个民族，两千多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中都需要有适当数量的代表，人数少了不行。因此，草案将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，更好地发挥国家最高权力机关的作用。全国人大常委会委员实际上也可以说是常务代表，是代表各方面的，人数又比较适当，经常开会比较方便……”

从本质上说，扩大全国人大常委会的职权使全国人民代表大会内部在功能上实现了明显且适度的分化。具体而言，大会所承载的主要功能是民主代议，而常委会则更侧重于有效决策。全国人大必须具有广泛的代表性，才能落实人民当家作主的原则、专注于与国家长治久安息息相关的重大决策；全国人大常委会则必须更为精简高效，才能做出更多日常性的重要决策。由此，民主与效率这两大功能获得了兼顾，而不像过去那样因全国人大集中过多权力而导致其与全国人大常委会的“工作都会受到影响”。有学者对上述功能分配做了如下评论：“（全国人大，作者注）代表人数较多，再加之会期也有限，每次会议只能集中解决国家生活中带根本性的问题，这就需要有一个精干的机构来处理最高国家权力机关的经常活动。而全国人民代表大会常务委员会正是这样一个适合的机构。”

为了夯实全国人大的民主功能，现行宪法及相关法律分别从组织、职权两个维度填充相应的规范。

首先，是强化组织的民主功能。全国人大代表具有广泛的来源和代表性，而且覆盖所有的地域（以省级为单位）和民族。相较而言，全国人大常委会不仅规模小，而且无法确保所有省级行政区域都有代表，宪法仅要求其中“应当有适当名额的少数民族代表”。同时，为了保障代表的履职活动，使其充分反映及代表选民和选举单位的意志和利益，《宪法》对代表履职言论、表决及人身自由等均给予特别保护。此外，《宪法》还明确了全国人大代表的行为准则，并确保其接受选民及选举单位的监督与问责。

其次，是凸显职权的民主功能。在扩大全国人大常委会职权的同时，《宪法》坚持将若干重大决策权明确保留给全国人大。这些职权包括修改宪法、选举国家领导人、审查和批准国民经济和社会发展计划及预算、改变或撤销全国人大常委会不适当决定、决定战争与和平等重大问题、应当由其行使的其他职权等六个方面。因此，肖蔚云教授认为，这六项职权的存在使得扩权后的全国人大常委会并不会削弱全国人大的权威和地位。王珉灿教授也认为，这些职权使得全国人大成为“决定全国性重大问题的机关。”将最重要的决策权保留给我国民意基础最广的代议机关恰恰巩固民主的体现。全国人大“所以能够享有最高国家权力，是因为它由全国各方面经过选举产生的代表组成，集中代表全国人民的意志和利益。……它具有极其广泛的代表性，能够充分代表全国人民的意志和利益，成为人民权力的体现者。”

三

全国人大民主功能发挥中存在的问题

自现行宪法实施至今，全国人大在我国国家治理中发挥了极其重要的作用。最高国家权力机关先后通过五次宪法修正案，使根本大法与时俱进；初步构建了社会主义法律体系，为依法治国提供规范支撑；先后完成六届至十三届全国人大换届选举，并确保国家机构的平稳运行；先后批准了八个国民经济和社会发展五年规划，使我国成为世界经济强国；设立香港、澳门特别行政区并确立其基本政制，逐步接近国家统一的目标。王珉灿先生曾言，全国人大作用的扩大，“标志着国家生活民主化日趋完善。”但是，不可否认的是，全国人大的民主功能发挥仍存在一些值得关注的问题。

（一）民主功能发挥不足

在一些学者的实证研究中，全国人大的民主决策功能正在逐渐弱化。在基本法律修改权领域，全国人大常委会修改法律条文数量、对原法基本原则和基本制度的变更、修改时间等均突破了《宪法》第67条第（三）项的限制。秦前红教授等通过对系列刑法修正案的实证分析，进一步揭示了基本法律修改权失范的现象。这些研究表明，全国人大既未积极行使修改权，更未对常委会的修改权实践施加必要且有效的监督。还有学者从更为宏观的视角用数据揭示了全国人大立法功能的逐渐萎缩的图景。韩大元教授因此总结道，“在立法问题上，常委会无论从数量、调整力、规范密度上还是立法领域的重要性上均日益扩张，而人大自身则相形见绌。”

民主功能弱化不止于立法领域，“决定权、人事权、监督权等问题亦为如此。大会的作用渐渐为其常委会所取代，大会的最高地位越来越难以彰显。”1987年，全国人大常委会在缺乏明确的宪法规范支撑的情况下，同意接受总理辞职、报请全国人大会议确认，并决定由一位副总理“任国务院代总理，行使总理职权，领导国务院的工作”。在决定权领域，全国人大常委会通过专门决定推行监察体制改革试点，而这样的决定本应由全国人大做出，甚至应通过修改宪法的方式推行。也有学者质疑，最高人民法院所主导的《人民法院改革纲要》侵越了全国人大及其常委会的决策权且缺乏最高国家权力机关的监督。

（二）民主功能负荷过重

民主功能发挥的另一个问题——即民主功能负荷过重，并不引人关注，甚至往往在大会民主功能发挥不足的背景下被忽视。民主功能负荷过重主要是由于全国人大承担了本不应当由其承担的决策功能。

民主功能负荷过重的一个主要表现是在立法领域。近年来，由于强调发挥人大在立法中的主导作用，全国人大开始逐渐承担其更多的立法职责。这本是值得赞赏的导向，因为它将有助于扭转民主功能发挥不足的问题。但是，如果不关照民主与效率功能区分的背景、不考虑《宪法》对全国人大与其常委会的职权划分，很可能会出现决策议题的错位配置，并使大会承担不必要或过多的决策职责。最为典型的决策个案便是2016年由全国人大通过《慈善法》。尽管有不少人认为该法并不具备如《物权法》、《刑法》、《立法法》等的基础性与重要性，但十二届全国人大四次会议发言人傅莹女士则坚称，“慈善法份量是很重的，不要低估这部法律的重要性。这是我们国家慈善事业建设的第一部基础性和综合性的法律。” 2019年，由全国人大审议并通过《外商投资法》一定程度上也面临类似的质疑。由于大会会期短、决策议题多，在无法提高其议事效率的情况下将不适合其决策的议题排到大会的议程中将会对其他议题的审议及决策质量产生负面影响。

此外，如果将全国人大视为纯粹的承担决策可能面临政治压力的平台而将一些职权边界不甚明确的议题提请大会议决，则可能会出现民主功能表达失真的情况。对于大会而言，这同样是一种不甚合理的负担。

四

维护全国人大民主功能的相关修法建议

在修改《全国人大组织法》过程中，应当注重维护和巩固全国人大的民主功能。这既是依宪治国的基本要求，也是完善和发展人民代表大会制度的题中之义。十三届全国人大常委会将代表工作作为其履职的一个重点，组织法的修改也应当进一步为代表赋能、提升民主议决的质效。

《全国人大组织法》的修改应当充分关照现行宪法制定背景，尤其是对民主代议与有效决策功能适度分化的制度安排。应当充分创造制度条件，确保全国人大顺利行使《宪法》所规定的各项职权。在提升全国人大常委会议事效率的同时，应当切实避免出现西方议会委员会架空国会的喧宾夺主现象，切实“维护和保障国家政治生活的正常化”，因为“加强全国人大的民主正当性就成为整个国家政治体制中保持民主性的基础”。

总体而言，由于成员规模、会议次数、会期等刚性制约，全国人大进一步提高议事效率的空间非常有限。因此，其应当专注于民主代议与民主决策。全国人大主席团、全国人大常委会等尽管议事效率更高，但不能出于决策便利需要而代全国人大决策。相反，全国人大、全国人大代表的民主代议功能不能受到削弱。下文将围绕民主功能维护就《全国人大组织法》修正草案提出若干简要评论及建议。

（一）关于调整个别代表所属代表团

《全国人大组织法》（修正草案）第10条第一款规定，“根据代表团工作需要，会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团。”

这是修正草案在《全国人大组织法》第四条基础上补充的内容。笔者认为，这一调整有违民主原则，值得商榷。人民代表大会代表由民主选举产生，受选民及选举单位监督、对其负责。因此，从代表资格的取得、变更到终止、丧失，都必须放置在选举制度之中，而须臾不能脱离民意的控制。这也是人民当家作主的基本要求。原选举单位、代表资格审查委员会、全国人大常委会可对代表资格、代表名额分配等做出决定，但要尊重原选举单位的民主选举结果。如果调整了所选代表团，代表就无法为原选举单位服务，也无法对其负责，更无法接受原选举单位的监督。如果是因届中代表职务变动而需要改变其所属代表团，现行法律中已有成熟的制度和惯例提供解决方案——即辞职、补选等程序。

此外，这一调整还涉及到全国人大各代表团间代表名额分配等重大问题。这是全国人大常委会的职责所在，而会议秘书处只是临时机构，更不能被赋予其如此重大的权力。

（二）关于临时召集全国人大会议的主体

《全国人大组织法》（修正草案）第八条规定，“全国人民代表大会会议，依照中华人民共和国宪法的有关规定，由全国人民代表大会常务委员会召集；必要时，可以临时召集。”

这是修正草案新增的内容。但是，上述条文对《宪法》及《全国人大组织法》进行实质性调整，值得关注，更值得立法机关再斟酌。这一调整主要涉及临时召集全国人大会议的主体。就此，现行《全国人大组织法》遵循了《宪法》的规定。该法第一条明确规定，“全国人民代表大会会议，依照中华人民共和国宪法的有关规定召集。”根据《宪法》的规定，全国人大年度会议由全国人大常委会召集，临时会议则由全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表召集。按照修正草案现在的表述方式，似乎只有全国人大常委会才有权临时召集会议，这将使全国人大代表无法行使宪法明确赋予其的重要权力。为了维护全国人大的民主功能，建议修正草案严格遵循宪法规定，维持现行《全国人大组织法》的表述方式。

（三）关于调整国务院、中央军委个别组成人员的权力

《全国人大组织法》（修正草案）第30条赋予全国人大常委会在大会闭会期间分别根据国务院总理、中央军委主席的提名任免国务院或中央军委个别组成人员的权力。第31条则规定，全国人大常委会有权在大会闭会期间根据国务院总理、中央军委主席提请，撤销国务院或中央军委个别组成人员的职务。

上述两个条文也是修正草案新增的内容。这些表述至少在两个方面突破了现行《宪法》的规定。一方面，现行《宪法》仅规定，全国人大常委会在大会闭会期间有权“根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”。对于国务院副总理、国务委员、秘书长，其任免权完全由全国人大行使，全国人大常委会对此并无任何决定权。另一方面，现行《宪法》对于国家机关重要职位，仅规定了相应的免职权力（如“任免”、“罢免”），并未设置撤销职务的权力。《宪法》文本中的“撤销”针对的对象均为违反上位法的立法或不适当的决定、命令等，并不直接涉及人事决定。

由此可见，修正草案不仅为全国人大常委会创设了一种新的人事决定权，而且还将《宪法》明确保给该全国人大的部分人事任免权重新配置给全国人大常委会。如此重大的制度调整不能仅仅通过修改法律的方式实现，如却有必要调整也应当通过修改宪法进行。

（四）关于国家监察委员会报告工作的对象

《全国人大组织法》此次修正的一个重点是落实国家监察体制改革的成果及《宪法》的相关规定。因此，修正草案在这方面增加了不少内容，包括专门委员会听取国家监察委员会专题汇报、代表可以提出针对国家监察委员会的质询案、提出针对国家监察委会主任的罢免案、国家监察委可向全国人大及其常委会提出议案，等等。

上述规范无疑完善了与国家监察委会密切相关的组织规范。但是，应当注意到，对国家监察委员会的监督体系还存在需要完善之处。目前，作为最高国家权力机关的全国人大对国家监察委会的监督方面的制度供给仍有缺位。《宪法》第三条规定，“监察机关……由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，未明确监察委是否应当向大会报告工作。《监察法》也仅规定，各级人大常委会“听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”。笔者认为，无论从国家治理体系完善的角度，还是从贯彻民主原则的角度出发，都应当明确国家监察委向全国人大报告工作。

从宏观上看，监察权是国家权力机关全国人大派生出来的权力，而按照人民代表大会制度的要求，所有派生的权力都是要受人民代表大会的监督。从这个角度看，国家监察委和国务院、最高人民法院、最高人民检察院没有本质区别，因此也应当向全国人大报告工作。此外，国家监察委员会已获得制定监察法规的权力，还将获得向全国人大及其常委会提出议案的权力。基于权责相统一的法理，其也应当接受全国人大的进一步监督，以确保监察权的规范行使。

五

结语

需要强调的是，全国人大民主功能发挥不足及负荷过重均是在其组织、职权相关的法律制度未经历调整的情况下发生的。如果《全国人大组织法》的修改不充分重视这些现象及其影响，甚至在制度安排上为其助力，那么最高国家权力机关的权威势必将被进一步削弱。党的十九大提出，要“加强人民当家作主制度保障”、“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。相关的法律制度设计应当紧紧围绕这样的目标！

在百年未有大变局背景下，国家之间的制度竞争日趋激烈。在国际环境不太友好的当下，我国更需要向世界展现社会主义民主政治的优越性。当不少国家纷纷出现民主衰退、专制抬头、民粹主义甚嚣尘上等现象的时候，我国也更应当通过彰显人民代表大会制度的民主价值而赢得更多国家的认可和信任。

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【本期特稿】

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2.全国人大组织法与议事规则的制度空间

——兼论“一法一规则”修正草案的完善

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3.维护全国人民代表大会的民主功能

——兼评《全国人大组织法》(修正草案)

林彦（15）

4.调整全国人大代表所属代表团的法理审思

苏绍龙（21）

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5.反思算法权力

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责任编辑 | 李妍靓

审核人员 | 张文硕

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