“普天之下，莫非王土”：清末民初，政府是如何征用土地的？

在“普天之下，莫非王土”的封建王朝时代，除了有地契明确所有权的耕地、宅基地、家族山林等外，绝大多数土地为皇家所有。早先土地的征用也没有固定的法规，征地方式主要靠双方协商，地价因时而异、因人而异。直到铁路建设兴起以后，大规模征地现象才在中国出现。

土地征用法规

光绪二十四年（1898），清政府矿路总局奏定《矿务铁路公共章程》二十二条。章程一方面对农民利益给予保护，如第七条规定“公司买地，遇有庐墓所在，务当设法绕越，以顺民情而免争执，不得勉强抑勒”，同时也禁止钉子户影响建设，如第十四条规定地方官对“地主阻挠工役、聚众”要“妥为晓谕弹压”。

光绪三十二年（1906），清政府商部颁布《全国铁路购地章程》，共18条。可惜章程操作性不强，没能实施。

而同时的《沪宁铁路征地章程》则十分具体，详细规定了征地的各种细节，堪称土地征收和房屋拆迁的早期范本。《沪宁铁路征地章程》把土地分为田地、房屋、坟墓、教堂、青苗农地等类别，由铁路和地方共同确定土地等级和地价，现场丈量登记，凭票领取征地费用。关于地价房价，该章程明确规定要以征地前的平常价格为准，参照本县其他未征地区域地价，排除征地拆迁户的主张，由铁路部门和地方官员、乡绅酌定。房屋主人愿意自行拆迁的，发给拆迁搬家费。不愿拆迁的，由铁路部门拆。迁坟、青苗、池塘鱼虾另给费用。

其后，正太铁路、京张铁路等各路征地都专门制定了征地章程，详细规定了征地程序，比较好地兼顾到了国家、地主和佃户各方的利益。

《京张购地章程》对购地程序的规定也大同小异。由铁路公司的委员带领该县的户工、书办和乡村的地保，召集所有地主一起丈量，商定土地的等级，当场登记造册，填写骑缝小票，注明土地等级、面积、房坟井树等，作为领取征地费的凭证。发放征地费前，先列榜公示。到期，请地方官监督。地主持小票、印契和粮串（上缴税费的凭据）到铁路分局签字面押，当面领取银票。银票在就近的钱庄或粮店兑现，钱庄或粮店兑现每百两银子，铁路公司付给四钱的手续费。

1913年，中华民国交通部新订《铁路征用土地暂行章程》55条，全国土地分为国有、公有、民有三类，铁路建设无偿征用国有土地，征用公有和民有土地需要协商定价。

1915年，中华民国参政院通过《土地收用法》38条，以大总统令形式公布实施。

晚清地价和房价

先明确一下单位。货币有银子和铜钱两种，铜钱单位为千文、文（钱），银子单位为两。1两白银折合铜钱1200文。土地为亩。

1900年前津卢、津榆铁路购地价格：

北京天津段地价，园地每亩60千文，粮地上等24千文，中等18千文，下等12千文。荒地6千文，坟地8两银子。

天津至山海关段地价，上等园地80千文，中等18千文，下等10千文。荒地30千文，沿海滩地15两银子，坟地60千文，水井每口40千文。

基本上，京津地段地价最高为每亩80千文，最低每亩10千文。

光绪二十八年、二十九年后，新开河段地价为：车站两侧分别为每亩20两和30两银子，其他地段16两到24两。瓦房每间50两，草房40兩，土草房30两。砖井每眼30两，土井10两。大树每棵1两，小树3钱。青苗每亩1两，葱蒜类每畦5钱。庙宇每间100两，坟墓每冢8两，拆房搬家费每间4两。

塘沽、北戴河等处零星征地地价：一律按上等30两、中等20两、下等8两执行。

光绪三十年（1904），京张铁路征地价格：

好田好地20两到35两，一般土地8两到16两，山地6两到10两，荒地3两。树的价格与京津线一样。果树价格每株2两到5两，青苗每亩1两到2两。草房、瓦房价格分别为15两到60两，土棚每间5两，砖墙每丈4两。砖井每眼10两，土井5两。坟墓每塚8两。房基，也就是宅基地按上等地价，即每亩16两。

当时中国北方农村的地价和房价也呈现出越靠近城市越贵的特点，但总体上不高。

同时期的南方地价：

1904年潮汕铁路开始征地修建，专门制定了《潮汕铁路测勘购地章程》，铁路公司与地方商议后确定所有土地分为四等，“上等每亩价银壹佰肆拾圆，次等每亩价银壹佰圆，又次每亩价银柒拾伍圆，下等每亩价银伍拾圆”。

这个地价比京津沿线地价高出甚多，潮汕地区真是寸土寸金。

其他铁路沿线征地价格：

吉长铁路，光绪三十四年（1908）开工建设，购地6731亩，费用213400圆，平均每亩约31圆。

京汉铁路，1905年建成，购地153106亩，费用5550489元，平均每亩36圆。

株萍铁路，光绪二十四年（1898）开始筹备，1903年萍乡至醴陵通车。全县共购地4709亩，费用386486.07元，平均每亩82元。

广九铁路，建设时间1907年，购地15080亩，费用1690631元，平均每亩112元。

沪宁铁路，1908年竣工。沪宁购地30467亩，费用2387768圆，平均每亩约78元；沪淞购地1184亩，费用176329圆，平均每亩约149圆，超过潮汕地区的最高价！

铁路征地价格大致在以上区间之内，当时中国地价东南高于西北，城市高于农村。特别是沪宁铁路沿线，地价全国第一。上海站租界附近每亩高达万元，一般百姓土地也是别处地价的10-20倍。铁路通车以后，“上海北站、南京下关、无锡等站，较原价几增十倍以上”。

上海傲视全国，是名副其实的一线城市。十多年以后，民国高官蒋百里卖掉北京的一座四合院，居然买不起上海的一栋小洋楼。

单纯谈地价，没什么感觉。看看当时人们的收入，可以具体体会一下地价高低。

画家齐白石（1864-1957）是湖南人，他曾回忆祖父和父亲当时每天做零工的收入是20文，也就是两个月的工钱才挣到1200文或者1两银子。株萍铁路征地平均地价为82圆，银圆兑银两要打7折，相当于57.4两银子。齐白石的父亲想买一亩地，需要将近8年的工钱。