“一言堂”“一帮亲”“一支笔”“一人干”，中纪委剖析村级微腐败：给小微权力套上紧箍

11月22日，中纪委网站刊文《深度关注 | 给小微权力套上紧箍》，文章称，从以往查处的村干部违纪违法案件和当前处置涉及村主职干部的信访问题来看，村级权力的问题主要表现在“一言堂”“一帮亲”“一支笔”“一人干”等方面。福建省师范大学法学院教授陈斯彬认为，如何扎紧制度“笼子”，强化小微权力监督，是当前打通监督执纪“最后一公里”的重要任务。以下为全文：

图片来源：中纪委网站截图

四川省苍溪县东青镇（原禅林乡）明阳村党支部原书记兼村委会主任苟伟诚因不正确履行工作职责、侵害群众利益，近日被该县纪委监委作为典型案例查处并通报曝光。苟伟诚在明阳村实施危房改造过程中，违规收取符合危房改造补助资金6000元均分给不符合政策农户，经调查核实后他受到党内警告处分，并退还违纪资金。

记者注意到，苟伟诚任期里同时担任了明阳村党支部书记和村委会主任，作为村级一把手，权力较为集中。如何确保农村基层“领头雁”用好权力？如何防止小微权力越界越线，如何加强监督、维护好群众切身利益？

村级微腐败表现形式多样

从以往查处的村干部违纪违法案件和当前处置涉及村主职干部的信访问题来看，村级权力的问题主要表现在“一言堂”“一帮亲”“一支笔”“一人干”等方面。

村党组织书记、村委会主任由一人担任，手中权力相对集中，容易滋生“一言堂”的家长制作风。例如，浙江省杭州市富阳区场口镇东梓关村原党支部书记、村委会主任许时新在村班子会议上“一言堂”，安排村级工程项目说一不二，造成村工程项目违规转包、分包等现象严重。最终，许时新因犯非国家工作人员受贿罪、强迫交易罪等六罪并罚，判处有期徒刑十三年二个月。

“一帮亲”也是小微权力腐败形式之一。村里大小事情由一把手做主后，少数一把手公私不分，考虑家族、宗族等利益，顾及朋友、熟人等情面，进而形成“一帮亲”的亲朋圈子腐败。在生活保障扶持、灾害贫困救济等惠农政策执行中优亲厚友，在党员发展、后备村干部培养等选人用人方面容易产生家族化的裙带现象。浙江省江山市双塔街道赵家村申报农村失地农民保险，时任该村党支部书记郑某将不符合参保条件的三哥、三嫂办理了相关审批手续，致使2人违规领取了失地农民保险金，郑某受到党内警告处分。

发生在山西省长治市平顺县龙溪镇拖欠村民集体务工费案例属于“一支笔”型。其表现在农村集体“三资”管理、财务收支均由一把手签字，监督制约制度不健全或滞后，往往造成村级集体资金使用管理失控，村级工程承包、资源发包等财务签字权集中于一把手，产生权钱交易腐败。龙溪镇西郊村党支部原书记、村委会原主任韩安松在任职期间，账务管理混乱，未将村民“村街巷道硬化工程”务工工资纳入村委账户，致使拖欠村民工资长达7年之久，造成不良影响。最终，韩安松受到撤销党内职务处分。

福建省师范大学法学院教授陈斯彬认为，党支部书记、村委会主任由同一人担任，有效增强了村级执行力，但也可能因权力集中而带来“一言堂”等廉政风险，如何扎紧制度“笼子”，强化小微权力监督，是当前打通监督执纪“最后一公里”的重要任务。

浙江省江山市纪委监委相关负责人认为，要从权力制衡上着手，落实好主体责任，加强上级党委督导，深化同级监督，拓展群众监督，重点发挥村级监察工作联络站的监督作用，加大村监会监督权限。一方面在农村集体“三资”管理、工程项目实施、选人用人等重点领域，深化规范管理机制，压缩村级一把手权力弹性空间；一方面，在村级工作考评、个人事项报告、小微权力履职等方面，加强监督管控，让一把手权力始终晒在阳光下，减少村级一把手权力寻租机会。

小微权力运行有了流程图

村（居）书记虽然职位不高，但对老百姓来说，小到开个证明，大到工程建设，每一次权力的使用，都与群众切身利益息息相关。为规范村干部权力运行，江苏省沭阳县纪委监委探索制定了《沭阳县村级小微权力清单制度汇编》，汇编按照“一个权力事项、一套工作流程、一张操作图表”要求，梳理了30条村级清单，绘制了30张权力运行流程图，逐一明确每项村级权力事项的名称、责任主体、操作流程、办理时限，“能做什么、怎么去做”，易操作、易监督。

江苏省太仓市纪委监委会同相关职能部门，集中梳理了村（居）小微权力10大类40条清单，绘制成小微权力运行流程图128幅。每项权力清单上，权力的运行流程图都按照法定程序进行编制，各工作节点的具体承办部门、工作职能、办理条件和职责要求等内容一目了然。

太仓市双凤镇纪委书记张蓓婷告诉记者，正是有了权力清单的制约，该市各村（居）管理由过去的村“两委”班子讨论决定，甚至只由村书记或村主任一人拍板决定，逐步规范为由村党员大会审议和村民代表会议到会1/2人员同意才能通过，真正实现了村民自治。

福建省泉州市洛江区纪委监委牵头组织农水、民政等17个职能部门，全面梳理涉及村级事务的制度性规定，形成三资管理、工程采购等7类38项内容村级小微权力事务清单，并绘制村级事务“微漫画”39则，在载明事务内容、办理依据的同时，特别标注廉政风险，让村干部对照使用不出错、群众对照监督不放松，实现“该办的不办不行，不该办的想办也办不成”。

安徽省天长市174个村（居）在本次换届时，有81%的村（居）党组织书记和村（居）委会主任是由同一人担任。该市纪委监委根据实际情况，积极探索村级小微权力“清单+积分”双监管运行模式和“镇（街）纪检监察协作区+镇纪委+村级纪检委员”三方联动监督机制，着力破解村级监督过程中不敢监督、不愿监督等难题，将监督触角向群众身边延伸，推动基层监督“长牙带电”，确保村级“领头雁”用好权力、挑好重担。

新疆维吾尔自治区伊犁州纪委监委围绕村级一把手开展监督细化了措施。“现在我们小到日常一包打印纸、一盒碳素笔采购，大到惠农资金发放、扶贫项目资金使用，全部在村里公开公示。”伊犁州察布查尔县海努克村第一书记马贤国表示，小微权力清单的实施有效防止基层党组织和基层党员干部特别是村级一把手的用权任性行为，规范了基层小微权力运行。

伊犁州党委常委、纪委书记、监委主任丁邦文表示，小微权力清单制度施行后，既织密了基层小微权力监督网，让群众监督有据可循，又为纪检监察机关开展监督提供了有力抓手，特别是对村级一把手的监督质效得到了明显提升。

提级监督破解村（居）一把手监督难题

对重点村党组织书记实施提级监督，是黑龙江省富裕县纪委监委在整治和防范农村集体“三资”违纪违法问题中创新探索的监督新模式。根据“三资”总量较大、信访问题突出、村“两委”人员违纪人员较多等标准在全县选取了9个村作为提级监督重点村。过去由乡镇纪委监督的村党组织书记，直接由县纪委监委负责监督。

“龙安桥镇兴裕村书记孙德社伪造施工合同，虚增工程款并侵占的案件已移送检察机关审查起诉”。10月28日，该县县委常委、纪委书记、监委主任冯立军告诉记者，这起案件是该县自今年5月份对全县9个重点村实施提级监督以来办理的首个村党组织书记涉嫌职务犯罪案件。

原来，今年5月县委“三资”巡察组进驻工作后，发现该村在实施地面硬化工程中多付给施工方齐齐哈尔市某建筑公司负责人徐某55万元。经查，该款是孙德社让人找徐某制作虚假施工合同，出具虚假工程款收据而套取的，孙德社侵占了22万元，余款用于村账外支出。

“乡镇一级纪委普遍面临监督力量较弱，发现和处置问题能力有限等困境，再加上受基层熟人社会监督难起效，是村级‘三资’乱象突出，违纪违法问题多发的原因。”冯立军说，县纪委监委通过提级监督、提级查办案件新实践，抓住重点人、重点事、关键点，强化震慑，不但能做实对村组织书记的日常监督，也是推动解决“三资”监管，破解基层熟人社会监督难题的有效手段。

截至目前，该县在提级监督村中已有3名党员干部受到处理，近50万元赃款被追缴，查办涉嫌挪用资金和职务侵占犯罪2件2人，同时9个提级监督村信访案件同比下降50%，立案数同比下降37.5%。

在面对村情复杂的村社时，乡镇纪委力量的不足，加上受熟人社会干扰等因素影响，普遍存在对村（居）一把手监督乏力的现象。为有效破解“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的基层监督难题，浙江省台州市椒江区建立村（社）党组织书记“提级监督”体系，对象直指村级组织领导班子及其成员，其中村级组织主要负责人是“靶心”所在。

去年，有群众举报椒江区白云街道原泾边村主要负责人、党支部副书记王云龙在未经村集体商议的情况下，通过村出纳多次挪用村集体资金供个人经商还款、还贷。但由于王云龙与村出纳在借贷偿还方式上各执一词，给基层办案带来了不小的阻力。

针对乡镇街道受限于熟人多、说情多、干扰多，查办案件阻力大等问题，该区纪委监委采用提级办理，派出纪检监察室骨干作为廉情监督员下沉该村，联合信访、纪检、案管等多科室力量，案件查办的效率大大提高，仅用了10天时间就查清了王云龙的违纪违法问题。今年年中，王云龙被开除党籍，判处有期徒刑一年四个月。

据悉，“提级监督”实施后，该村共追回出借资金50余万元，村干部纪法意识大幅度提升。

让村干部用权行为时时处处受监督

为真正把监察监督落到群众家门口，推动家门口的事在家门口解决，把全面从严治党覆盖到“最后一公里”，切实加强对村（居）一把手的监督，吉林省集安市纪委监委设立村级（居）监察联络站试点，作为市监委派出乡镇（街道）监察办公室延伸到村（居）的联络点，与村（居）务监督委员会一体运作。此外，该市监委派出各乡镇（街道）监察办公室加强对监察联络站运行情况、人员履职情况的指导、管理和监督，通过布置工作任务、召开工作例会、组织交叉检查、加强业务培训等多种渠道，确保切实发挥监察联络站成员的“宣传员”“监督员”和“情报员”作用。

如何进一步规范村级小微权力运行，健全完善监督制度，构建决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的村级小微权力运行体系，甘肃省金昌市纪委监委建立了“四到村”制度，即建立“一线监督”工作机制，做到信访前哨到村、廉情监督员到村、纪检干部到村、纪法宣传到村，确保情况在一线掌握，办法在一线研究，问题在一线解决，工作在一线落实，让监督触角真正延伸到群众身边。

强化对农村党员干部，特别是村级一把手的常态监督，厘清权力界限，发挥群众监督是前提和基础。河南省三门峡市陕州区纪委监委发挥群众监督优势，延伸监督触角，督促全区13个乡（镇）在辖区各行政村设立“廉心箱”，畅通渠道，广泛收集群众信访举报，同时，按照即收即查原则，快速跟进办理，让农村党员干部的行为处于常态监督之下，时刻提醒他们防微杜渐、廉洁履职、秉公用权。

针对村干部权力更加集中、廉政风险不断加大状况，浙江省浦江县前吴乡探索实施“四提四沉双规范”工作机制，即“村级财务、工程项目、重大事项、村级档案”提级管理，推动“监察工作、财务监管、治理力量、巡察审计”机制下沉，严抓“议事决策、民主监督”两大程序规范，切实加强监督，让村级小微权力在阳光下运行。