四大机制：欧盟“区域特色与专业化政策”的分析与解读

为解决欧盟内部的国家层面上创新资源过度分散和同质化竞争日益严重的问题，早在2009年欧盟就出台了“区域特色与专业化政策”（Research and Innovation Strategy for Smart Specialization，RIS3），该政策历经调整，适用至今。其核心要旨是在欧盟产业体系的共同框架下，以减少同质竞争和投入分散为目的，通过发现与各国各地产业优势相匹配的创新特色，实行差异化的错位发展和重点投资，以期该创新特色发展在欧盟乃至全球范围内建立独特的竞争优势，从而促进欧盟各国各地实现“各扬所长”的特色化发展。该政策实施机制由“特色发掘、计划落地、人才支持、治理保障”等四大方面组成，对长三角地区建立健全促进各地特色化、优势互补式发展机制具有启发与借鉴。

一

区域特色优势发掘机制

区域特色优势发掘机制旨在让与区域发展有密切利益相关的代表性人群在互动共商中发现区域现实的、潜在的特色优势与发展方向，并激发创造性的“金点子”。一是召集区域发展利益相关方。利益相关方主要包括传统优势产业中的企业、研究人员和相关公众等。把这些同整个价值链、产业链以及传统优势产业发展利益密切相关的人员聚集起来，共同研究探讨并决定本地区的特色优势及发展方向。二是创建优势产业讨论组。根据区域传统优势产业的数量将召集起来的利益相关方编入对应的讨论组，并随着对区域优势产业的不断发掘增加相应的讨论组。三是加强组内讨论的互信和引导。通过切磋式的不断讨论提升政府机构、企业、公众和研究人员之间的相互了解和信任，增加讨论的深度。同时引导讨论组有限选择未来的特色发展方向，避免讨论过于宽泛。四是提升讨论的价值站位。为克服区域自身对本地认知的路径依赖和局限性，讨论组会吸纳区域外的专家参与并广泛搜集其他区域、乃至欧盟和国际上的优势发展信息，明确欧盟其他区域或全球的相关发展情况，从而让协商确定的特色优势及发展方向很好地嵌入欧盟和国际的价值链之中。

二

区域专业化发展计划落地机制

2013年，区域特色与专业化政策上升为申请欧洲主要投资政策——欧盟凝聚力政策（Regional Policy of The EU）的先决条件，这意味着区域特色发展方向必须符合欧盟发展战略的要求，才能争取到欧盟区域发展基金的支持。因而，健全推动该政策的落地机制变得极为关键。具体而言，该机制是指根据区域特色优势发掘机制所得出的主要结论，制定落地发展计划的机制，旨在由产生“金点子”想法的理论性思考过渡到筹措资金的技术性思考。一是初步的方案审核和拟定。通过对特色发展方向有效性和适当性的考量，审查是否符合区域特色与专业化政策以及欧盟其他资助政策的要求，确定特色发展方向的选择标准和申请方式，形成项目草案。二是对拟定方案的磋商和反馈。将项目草案交由讨论组进行磋商，说明项目的各项细节，既有利于进一步增加国家和区域资助之间的协调，又能够有效提升项目的可资助性和与国家战略的一致性。

三

实现特色化发展的人才支持机制

区域特色与专业化政策的实施离不开各类新型人才的智力支撑。因而，建立相应的人才支撑机制势在必行。这一机制就是指培育能够适应区域特色发展方向的人力资源，以支撑区域特色与专业化政策的有效实施。该机制通过汇聚政府部门、私营企业以及高校、科研机构等研究组织，促进学术界与工业界的合作，大力培育相关人才。一是加强新型技能人才内部培育。提升区域内研究组织和私营企业的合作，激发高校、科研机构等研究组织对新型技能人才的培育热情，提高人才就业能力。二是提高对国际人才的吸引力。增强区域内大学和科研机构的合作，促进区域内的研究组织和私营企业融入全球知识网络，以提升国际影响力吸引外部人才。

四

推动政策持续有效的治理保障机制

欧盟的区域特色与专业化政策能够推行多年并成效明显，其中的治理保障机制功不可没。该机制是指从治理层面上保障政策持续有效实施的组织机制，其职责是确保区域内的各项管理规章制度以及技术基础设施等能够有效支撑区域特色与专业化政策的具体实施。一是创建专门管理机构。吸纳来自政府部门、研究组织和私营企业的若干名成员，组成治理工作组。通过公私多方参与的治理模式提升治理的科学性和平衡性。其中，政府部门成员的参与将直接推动政策的精准支持。二是平衡政策实施中的各利益方。由治理工作组组织审查现有的治理方法和体系是否符合地方和欧盟政策法规的规定，宏观把控政府部门、研究组织和私营企业之间的关注点和利益平衡，尽可能形成政策实施合力。三是协调和监督落实。由治理工作组负责协调发掘机制、落地机制和人才支持机制之间存在的或重叠或交叉等问题，强化跨部门、跨领域的协调性。四是制定各区域特色发展方向的实施细则。通常会确定若干区域特色发展方向，治理工作组需要在每个区域特色发展方向上制定详细的行动路线图，并预测执行的重点难点，制定相应的困难清单和拟解决方案。

附件：

目前，参与欧盟区域特色与专业化政策治理的不仅有欧盟国家和地区，还有非欧盟的国家和地区加入。其中，欧盟国家有19个、地区有178个，非欧盟国家有7个、地区有30个。这一政策的广泛适用取得了良好的成效。自2014年区域特色与专业化政策得到欧洲区域发展基金的支持，截止到2020年，区域特色与专业化政策参与国家和地区制定了200多个区域特色与专业化战略项目，共计融资650多亿欧元，其中，欧洲区域发展基金资助金额为400多亿欧元，极大促进了欧盟经济及产业发展。

案例一.瑞典西约塔兰地区产业转型

瑞典西约塔兰地区是欧洲创新的领导地区之一，汇集了沃尔沃集团、斯凯孚、阿斯利康等国际先进企业。通过区域特色与专业化政策，西约塔兰地区明确了六项优先发展领域：生命科学、交通运输、绿色化学、纺织材料以及海事运输。以纺织材料发展为例，在上世纪七十年代左右，瑞典纺织工业因经济危机大量工作岗位消失，生产向国外转移。通过区域特色与专业化政策实施，纺织工业与电子智能、健康医疗、环境保护相结合，在纺织材料中引入电子传感器，并将纺织材料应用于健康医疗，从而实现传统优势产业的创新发展。现今瑞典三分之二的纺织业集中于西约塔兰地区，大量新的商业模式涌现，助力瑞典和欧盟传统经济的创新发展。

案例二.德国柏林和勃兰登堡州跨区域联合发展

自1990年以来，德国柏林和勃兰登堡州分别制定了各自的创新发展策略。实施一段时间后，两区域发现并意识到了在促进创新发展中，二者实际上面临的很多挑战和难题是相似的、具有共性的，完全可以联合攻关。为此，2007年两区域开始实施跨区域特色与专业化政策，共同制定了五项优先发展领域，形成了九个“跨界承诺”的联合融资计划试点项目，最终形成了两区域联手共商的联合创新战略框架。通过联合创新这一战略框架的制定，两区域共同制定优先发展事项，并定期更新、保持前沿。

案例三.英国威尔士地区政府积极主导特色化产业集群发展

英国威尔士地区政府一方面积极参与区域特色与专业化政策的制定和实施，促进自下而上的发展诉求与自上而下的政策支持相结合，确定建设少量但具有雄厚实力和市场潜力的半导体研究中心。目前，其中一个研究中心已经发展成为欧洲第五个半导体产业集群，成为欧洲唯一专注复合半导体的产业集群，并以复合半导体技术推动运输产业和健康医疗的技术进步。另一方面，威尔士政府针对半导体产业链上的弱势环节积极制定细化政策查漏补缺，以520万欧元的投入带动了超过1.27亿欧元的额外投资，预计在未来十年时间内新增2500-5000个新工作岗位和25-50个新生企业。

本文来源于2020年第19期《研究与建议》，系《长三角科技创新一体化发展系列研究》中的第二篇。系列研究总执笔：于新东，上海应用技术大学教授、上海市科学学研究所副所长（岗位培养）。专题执笔：罗仙凤，上海市科学学研究所博士后；常静，上海市科学学研究所政策研究室主任、副研究员。文章观点不代表主办机构立场。