如何认识“法律冲突”

执法和司法的过程本身就是一个法律适用过程。在适用法律时，有时会发现法与法之间相互抵触或者不一致的现象。在这种情况下如何正确适用法律，是对正确执法和司法的一大考验。

我国的法律体系，从形式上看，有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等；从部门法角度看，它由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成。不同形式的法或不同领域的法，对同一事项的规定，在内容上必须是协调统一的，不应当冲突，这是社会主义法制统一性的要求。

《宪法》第5条第2款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”法与法之间的协调统一，既是中国特色社会主义法律体系的基本特征，也是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的基本要求。

尽管如此，由于不同的法由不同的部门制定，如何保证法与法之间的科学衔接和协调统一是一项非常复杂的工作，这就使得法与法之间出现冲突的现象客观存在，法律冲突无法完全避免。

“抵触”和“不一致”是“法律冲突”的两种情形。从语义上说，“抵触”或“不一致”，都是指两个规范在内容上的“非同一性”；而且它们有程度上的差别，可以说“抵触”是极端的“不一致”，“不一致”是轻微的“抵触”。但是，《立法法》将“纵向”法与法之间的法律冲突称为“抵触”，把“横向”法与法之间的冲突称为“不一致”。这样，在《立法法》的意义上，“抵触”与“不一致”不是一种法律冲突程度上的区别，而是一种法律冲突情景上和性质上的区别：下位法与上位法冲突称“抵触”，同位法之间的冲突称为“不一致”。

所谓“纵向”的法与法之间的法律冲突，是指处于不同法律位阶的法之间，下位法和上位法的内容“不同一”。这就是“抵触”。在我国，不同的法处于不同的法律位阶，即不同的法律效力层次之中。在现实中，下位法与上位法相抵触的，大致有以下情形。

第一，下位法扩大或缩小了上位法规定的主体范围，包括权利主体和义务主体。比如，上位法规定小微企业可以依法享受退税优惠政策，但下位法将这一优惠政策的享受主体范围扩大至中小微企业。

第二，下位法扩大或缩小上位法所规定的权利（职权）内容范围，包括权利的种类、数量和幅度等。比如，上位法为教师设定了6项权利，但下位法对教师只规定了其中的4项权利，这就缩减了法定权利的范围。

第三，下位法扩大或缩小上位法所规定的义务（职责）内容范围，包括义务的种类、数量和幅度等。比如，上位法规定人民警察“不得泄露国家秘密、警务工作秘密”，但下位法只规定了“不得泄露国家秘密”，这就缩减了法定义务的范围。

第四，下位法扩大或缩小上位法所规定的责任内容范围，包括责任的种类、数量和幅度等。责任是指法律责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任等。比如，上位法规定高空抛物应当依法承担民事责任、行政责任或刑事责任，但下位法只规定了民事责任，这就缩减了法律责任的范围。

第五，下位法增加或缩减取得权利、履行义务或承担责任的条件，包括条件的提高或降低，条件的增多或减少。比如，上位法规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。但下位法规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关可以调解处理。这里，下位法取消了上位法规定调解的适用条件，即“情节较轻的”，这就属于“抵触”。

第六，下位法改变了上位法所规定的取得权利、履行义务或承担责任的期限。比如，上位法规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，但下位法规定“违法行为在三年内未被发现的，不再给予行政处罚”，这属于下位法改变了上位法规定的对违法行为的追诉时效。

第七，下位法改变了上位法的法律规范性质。法律规范是各种法律的最小细胞；法律规定是对各种法律规范的文字表达。法律规范的属性非常复杂，包括：公法规范与私法规范；实体法规范与程序法规范；宣言性规范与规制性规范；权利性规范、义务性规范和责任性规范；强制性规范与任意性规范；管理性规范与效力性规范；创制性规范、执行性规范与复述性规范；例示性规范与列举性规范；社会规范与技术规范；等等。下位法对上位法任何规范属性的改变，都属于与上位法抵触。

第八，下位法改变了上位法规定的“度量衡”等技术标准。我国的法律规范，除了大量用以规制人们行为的社会规范，还存在许多涉及“度量衡”的技术规范。对于这些规范中“度量衡”标准，下位法不得作半点改变，否则构成与上位法抵触。比如，上位法规定1公里的标准是指1000米，下位法就不得作任何改变。

第九，其他冲突情形。

在认知和判断下位法与上位法的“抵触”时，必须特别关注几点：一是社会主义法制统一性原则，绝对不允许此类下位法与上位法“不一致”，任何“不一致”都属于“抵触”。有人以为，下位法与上位法的抵触应当区分程度，程度严重、相互矛盾的，才属于“抵触”，仅仅是规定不同，但尚未达到矛盾的程度，这只是“不一致”。这样的理解是错误的。只要下位法与上位法“不同一”，无论程度轻重，都属于“抵触”；二是下位法与上位法是否“同一”，不是指文字表达方式的“同一性”，而是指文字所表达内容的“同一性”；三是当上位法允许下位法作不同一的规定时，下位法的另行规定，不应当被认为与上位法相“抵触”。我们有的法律会规定“法律、行政法规另有规定的，从其规定”。这时，作为下位法的行政法规对上位法的法律作不同规定的，恰恰是允许的。

“横向”的法与法之间的法律冲突，是指处于同一法律位阶的法之间，其规定的内容上出现“不同一”，这就是“不一致”。所谓处于同一法律位阶的法与法之间，是指法律之间、行政法规之间、地方性法规之间、规章之间的关系。此外，《立法法》还规定，全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。

具有相同效力等级的法之间，所规定的内容上相互出现“不一致”的情景，其实和上述“纵向”法之间的“抵触”情景是一样的。具体包括：规定的主体范围不一致；规定的权利范围不一致；规定的义务范围不一致；规定的责任范围不一致；规定的取得权利、履行义务或承担责任的条件不一致；规定的取得权利、履行义务或承担责任的期限不一致；规定的法律规范性质不一致；对“度量衡”等技术标准规定的不一致；其他不一致的情景。

在我国，“纵向法”之间的“抵触”是绝对不允许的，而“横向法”之间的“不一致”在一定范围内是允许的。如同样是法律，但特别法与一般法之间是可以不一致的。它们之间的不一致可以通过“特别法优于一般法”规则解决。再如不同地方的地方性法规可以有规定上的差异，它们适用各自的地方，不会发生冲突。但有的规定出现不一致是应当避免的，否则，当它们同一主体和同一事项时就会发生法律冲突。

如何解决法律冲突问题，我国已设置了许多有效的措施和制度，如对法规的监督撤销制度、备案审查制度、法规裁决制度，还有诸如高法优于低法、新法优于旧法、特别法优于一般法等法律适用规则。

（胡建淼专家工作室供稿）

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文章刊载于《学习时报》2020年10月14日第2版