最高院：不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”不予受理

【裁判要旨】

1.“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则

根据《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。若公民、法人或其他组织对被诉行政行为不服提起行政诉讼的，应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关为被告。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。因为不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。故“一行为一诉”原则实为行政诉讼规律所使然。因此，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。在复议机关维持原行政行为的情形中，原行政行为作出机关与复议机关为共同被告的规定，便是法律规定的例外情况；实际上对当事人权利义务产生实际影响和拘束力的仍是原行政行为，而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已，并没有对当事人附加任何不利益；故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心，复议决定的合法性只是一并予以审查。因此，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。

2.不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉

在司法实践之中，当事人及其委托诉讼代理人对行政诉讼法相关规定欠缺足够的了解和认识，同时起诉数个存在事实关联及内在逻辑牵连的行政行为，违背了“一行为一诉”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。人民法院应当予以释明，当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的，法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉；可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。以促公正、及时和实质化解行政争议，减少当事人诉累，避免程序空转。

【裁判文书】（2020）最高法行再251号

北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师提醒各位朋友们： 通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。