探讨|大部分乡镇、街道宜不宜赋予执法权？

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来源：大城管

中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年日前撰文对《行政处罚法》的实施与修改进行回顾与展望，内容包括乡镇、街道执法相关问题的分析和探讨。

该文第二作者为中国政法大学法学院博士研究生、全国人大常委会法制工作委员会行政法室副处长张晓莹。

该文题为《<行政处罚法>二十四年：回望与前瞻》，刊登在《国家检察官学院学报》2020年第五期。

文章分为四大部分，分析了《行政处罚法》颁布实施的重要意义，指明了《行政处罚法》修改的时代背景以及《行政处罚法》修改的指导思想，着重指出了完善《行政处罚法》的主要方向和路径。

关于乡镇街道执法，文章指出，综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法。而近年来大力推进的乡镇街道执法，则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次。在我国的社会管理实践中，乡镇、街道承担了大量服务职能和管理职责，其中多数具体管理职责都要落实到行政执法中。而在我国以市、县（区）两级地方政府管理为主的体制下，执法职能主要由市区县行政机关承担，街道办事处和乡镇有管理职责但无执法手段，权责不统一，造成“看见的管不了，管得了的看不见”，行业主管部门“条条”形式的执法体制逐渐难以适应一些城市管理的需要。将执法权适度下移，扩大基层政权经济社会管理权限，有利于加强基层政权建设、完善基层政府功能，这也是深化改革过程中的时代要求。

自党的十八大以来，党和国家多次对基层政权在社会治理中的角色定位提出了要求。文章简要勾勒了近年来执法权适度下移政策指向的演进过程。

党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体。

2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

在城市治理体制改革不断深化的时代背景下，地方实践中探索出多种街道执法模式，如街属街管街用模式、区属街管街用模式。北京还推出了“街乡吹哨、部门报到”模式，街道乡镇被授予执法“召集权”，一旦召集信号发出，各相关部门执法人员必须赶到执法现场，根据职责拿出具体执法措施。2020年4月，北京市出台《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，通过政府规章正式授予了街道、乡镇部分执法权，以其名义相对集中行使。此外，浙江、广东、山东、内蒙等多地也纷纷出台了授权乡镇、街道实行综合执法的地方性法规、地方政府规章或规范性文件。

文章指出，执法权下移到乡镇、街道取得了较好的实践效果，但《行政处罚法》规定的行政处罚实施主体与实践中实际行使行政处罚权的主体却产生了脱节。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的实施主体为具有行政处罚权的行政机关，以及经依法授权、委托的组织，而在管辖级别上，明确了行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，只有法律、行政法规可作另行规定。乡镇作为一级政府，街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，既不属于“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”，也不属于被授权、委托的组织，又没有法律、行政法规的依据，街道、乡镇执法普遍面临法律依据不足的困境。权由法定是《行政处罚法》的核心原则，未经依法授权，任何组织和个人都不得实施行政处罚。2016年中共中央办公厅国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中也明确强调，法律规定的县级政府及其部门上述管理权限需要赋予经济发达镇的，按法定程序和要求办理。

文章认为，改革实践带来的行政执法体制的革新，要求在理论上和制度上对行政处罚的执法体制进行重新定位，并通过《行政处罚法》加以确立，这是在法治下推进改革、在改革中完善法治的必然要求。《修订草案》及时作出了回应，规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”。这一修改，在维持了现有以县级以上地方政府执法为主的体制的基础上，给部分符合条件的乡镇、街道执法开了口子，这是符合改革精神的。

文章强调，从全国的情况来看，适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，甚至可以说只占到一小部分，我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平，还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋予其执法权。在这种情况下，《修订草案》授权“省、自治区、直辖市”可以决定“符合条件的”乡镇、街道对辖区内的违法行为行使“有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”，这种限制显然是不够的，一旦出现上面不切实际、胡乱下放，下面承接不住、胡乱执法的情况，将激化人民群众和基层政府的矛盾，引发大量的行政争议。

文章指出，下放执法权到街道、乡镇，要把控住三个关键点：

一是明确下放的主体，《修订草案》只规定为省、自治区、直辖市，未明确是省级人大还是省级政府。从这项授权的性质来看，主要还是对地方政府级别管辖权的再分配，可以由省政府来决定，具体应当制定省政府规章来授权，当然，如果由省级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权自然更好。

二是对街道办事处、乡镇人民政府的条件作出一定限制。不是所有的乡镇、街道都具有承接执法权的能力，一般应下放给经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的乡镇、街道，《修订草案》仅限定为“符合条件的”乡镇人民政府、街道办事处，太过笼统，难以为地方下放执法权提供明确指引和约束。应当对被下放执法权的街道、乡镇的条件作出更进一步的规定，对其执法能力作出原则性要求。

三是将下放的行政处罚权限定在一定范围内。《修订草案》规定下放“有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”，这一限定显然是不够的，一定要强调下放的执法权要属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接。从执法实践来看，适合由乡镇、街道执法的事项一般主要集中在市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领域。有观点提出，在权力下放过程中还要考虑到政府的管理成本和行政效率，根据公共产品的性质与特征，把握好权力下放的尺度。例如在环境和资源保护领域，乡镇政府负责的职权以满足基本生活需要为宜，如环境检查、垃圾处理、环境污染等，而环境监管、生态保护、大型环境事故等专业性较强的职能则由县级以上环保部门负责。

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