储朝晖丨办学体制：公办还是民办？

（图源：网络）

编者按：2019年，中国的国际国内环境发生深刻、广泛变化，引发经济和社会多重因素变化并对教育发生影响。教育领域有人产生对民办学校的质疑与挤压，教育行政管理部门中的一些人主张提高公办校（园）比例，从而引发教育的波动。教育该走“民办”还是“公办”？我院发布的《2019中国改革报告》对此进行了分析。

2019年，中国的国际国内环境发生深刻、广泛变化，引发经济和社会多重因素变化并对教育发生影响。随着自媒体的发展，公众对教育发声越来越多，越来越强，几乎任何一件有违常理的事出现都会引发围观，有直击心扉的真言，也间杂非理性声音或事实不够完整真实的表述。受多重因素影响，教育发展呈现出波动与应对状态。

受经济领域“国进民退”潮流涌动波及，教育领域有人产生对民办学校的质疑与挤压，教育行政管理部门中的一些人主张提高公办校（园）比例，从而引发教育的波动。

由于原定2017年9月就实施的《民办教育促进法》的《实施条例》到2019年底也未公布，其中涉及民办学校办学主体利益的分类管理成为争议的焦点，也成为实施的难点，各地政策尺度不一，扶持政策不明，纵向变化较多，使得一部分民办学校主办方对民办教育的未来期望值下降，选择撤资退出。

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强制普惠在一些地方出现幼儿园总供给减少和短缺

2 018年11月中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，确定到2020年“普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”，“逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。

据教育部公布的数据，2018年，全国共有公办园（含企事业单位办园、军队办园、街道办园和村集体办园）10万所，占37.8%，公办园在园幼儿2016.6万人，占43.3%；2018年公立幼儿园在园儿童占比较2017年44.1%下降0.8个百分点；公立园在园幼儿数量须得每年增长约3.3%，才能达到文件对2020年的要求。2018年民办园占比68.8%，需要将18.35万所民办园中的15万所转为普惠园。这一目标实现面临幼儿教育财政经费投入不足问题。

2018年全国各级教育生均教育经费总支出情况（资料来源：教育部）

2018年全国学前教育财政经费增长接近9%的情况下，投入总平均值仍仅占财政性教育经费的4%多一点，北京、上海都高于9%，全国大部分地区都低于4%，一些地区仅有2%。在经费总量远远不足的情况下，各地为了提高公办、普惠幼儿园的比例，实现分别达到50%和80%的目标，出现了强制民办幼儿园转为公办园或普惠园、强制民办园将收费标准降到运营成本以下的做法。

受此影响，一些民办园不得不降低收费，导致经费入不敷出，终至难以维持基本的运营而停办；城镇小区配套幼儿园由于收费降低导致活动项目减少，难以满足小区居民原有的幼儿教育需求；一些地方为了提高公办普惠比例停止民办幼儿园的申办，上述三种情况导致不少地方幼儿教育资源在数量上减少，质量上降低，内容和办园方式单一，出现幼儿园总供给减少和短缺，再现幼儿园50余人以上的大班额现象，“入园难入园贵”矛盾非但未得到解决，还会以新的形态表现出来。

为落实《意见》实现普惠园达80%的目标，2019年1月国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，启动大规模专项治理行动，规定“小区配套幼儿园应当由教育行政部门办成公办园或者委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。

2019年各级政府建立治理工作小组，加大治理整改工作力度，对未按政策落实的要全面排查、限期整改。教育部、住房和城乡建设部等7部门制定印发《关于做好城镇小区配套幼儿园整改工作的实施意见》，并联合组成调研组先后到河南、山东、内蒙古、安徽、吉林、河北、江苏、广西、山西、甘肃等10个省份开展调研和督查。11月，教育部对治理工作推进缓慢的11个省份进行了集中约谈，一些地方为达到要求强制终止未到期协议。全国共摸排城镇居住小区4.21万个，其中存在规划、建设、移交或普惠不到位等方面问题的有1.84万所幼儿园，移交不到位的占总数的63%。截至12月，已经有1.7万所完成阶段性整改，整改完成率已经达到85%。

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一刀切追求幼儿园公办与普惠比例加剧幼儿教育资源短缺

一些部门和地方不顾当地财政经费用于幼儿教育的比例过低的现实，层层要求实现公办园占比50%、普惠园占比80%的指标。 在新疆等地公办园已达到80%的地区，仍然在追求更高的公办园比例，压低民办园比例，强令民办园转为政府津贴与收费双低的普惠园，显示出这种一刀切的做法本身有观念作用，也有体制驱动，有一定的惯性，对未来工作将会继续发生影响，使得越来越多的民办园因经费难以为继不得不撤资退出，进一步加剧学前教育资源总供给减少，多样性减少，品质降低的状况。

以南方某一线城市为例，该市2018年共1771所幼儿园，公办园70所，民办园占比88%；2019年4月该市发布《关于进一步深化改革促进学前教育普惠优质发展的意见》《XX市学前教育发展行动计划（2019—2020）》，写入到2020年共设幼儿园2000所，公办园1000所，占比50%，普惠园达80%，意味两年期间要新办公办园900多所，同时让700多所民办幼儿园退出。该市财政拨款平均保教费标准每月1053元，享受政府津贴的普惠园每月902元，生均经费均低于已有的民办园实际支出。

民办园主办方被迫撤退但原有投入难以收回，实际留下的幼儿园高端变为低端，在造成资源浪费的同时又产生资源不足。当下该市从小学到高中的学位严重紧缺，其原因之一是这些学段的民办学校少、难以发挥调节作用；而幼儿园阶段恰恰由于民办园多而未出现中小学那样严重的学位短缺，单纯追求公办而财政经费又不足必然出现更严重的供给短缺。

从长远看，提高政府承担学前教育责任是大势所趋，但政府承担更多责任的方式绝不仅限于一味提高公办园的比例，而需要落实2019年《政府工作报告》精神：“多渠道扩大学前教育供给，无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持。”维持已有多种办园格局基础上真金白银增加政府用于幼儿教育的财政投入来降低家长的过重负担，在已有资源得到充分利用基础上做加法，更不应强制普惠让民办幼儿园主办方去承受难以承受的重担。

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民办教育政策不稳导致部分举办者撤资退出

2019年教育部发布《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》，明确支持和规范社会力量兴办教育，依法支持民办教育发展，服务经济社会发展和现代化教育强国建设。

但在社会上，一些人鼓噪民办教育“退场论”“限制论”，并有一定市场。他们似乎从以下政策找到依据：中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出要“遏制过度逐利行为……民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”，“积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展”。

上述政策也确实使得部分幼儿园主办者选择撤资退出。2019年各地推进的基础教育学校招生的“公民同招”引发争议。2019年6月12日，港股上市公司21世纪教育透过公告宣布IPO募得款项的用途。其中，原计划用于收购整合第三方幼儿园品牌的1.73亿港元所得款被转为投资和收购职业教育、素质教育、专本科院校相关资产。秀强股份宣布称拟出售公司价值2.8亿元的幼儿教育资产，并表示，出售幼教资产主要是因为国内教育行业新政策的出台和幼教产业未来经营情况的不确定性。

2020年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》）实施的收官之年，《规划纲要》中确定的各项数量发展目标均已提前实现。公众对于《规划纲要》中确立的体制改革目标是否达成表现出高度关注。在《规划纲要》的第三部分“体制改革”中，分别从人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度、办学体制、管理体制以及教育对外开放等六个章节进行了论述。

《规划纲要》公布后教育部及各地政府在一些体制机制改革方面做出了努力，也取得一定成效，但在管办评分离、以高考综合改革为核心的考试招生制度改革、现代学校制度建设等多项体制改革上仍未达到设定的目标。《规划纲要》确定的大力发展民办教育，形成公办教育和民办教育共同发展格局的办学体制方面，受到民办学校分类管理等因素的影响，民办学校发展遭遇重重阻力，已经引发了来自公众舆论的关注。

发展更加公平更有质量的教育需要切实解决当前面临的问题，需要继续开放，需要切实保障财政性教育经费投入的同时吸纳更多社会投资，更为根本的措施是依法约束行政权力，发挥专业作用，解决评价权力过于集中、评价标准过于单一的问题，尊重教育规律，建立可持续的良性教育生态。

本文摘编自深圳创新发展研究院组织编写的《2019中国改革报告》教育体制改革部分，该部分由中国教育科学研究院研究员储朝晖研究完成。