杨建顺:推进行政检察要行使好调查核实权

杨建顺

人民检察院行使行政检察权,作出某种决定或者其他意思表示,均需要基于一定的信息,而该信息又需要通过一定的途径和方式来收集。于是,调查核实成为必要。

人民检察院是国家的法律监督机关,依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是我国宪法和人民检察院组织法(简称组织法)赋予人民检察院的法律地位。组织法还规定,人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行。除了追诉犯罪之外,这些也都是行政检察的目标和任务。基于这样的法律地位,为了这样的崇高目标,人民检察院行使检察权的权威性不容置疑。

另一方面,为了确保人民检察院真正做到“依照法律规定独立行使检察权”,则要求其在行使行政检察权的过程中应当尽可能多地听取“行政机关、社会团体和个人”的意见和建议,做好调查核实工作。简言之,应当为人民检察院依法推进行政检察提供坚实的调查核实的手段保障。

调查核实权的法律依据

人民检察院行使检察权,应当坚守法治的底线——依照法律规定。可以说,行使好调查核实权的前提性和基础性的保障,就是确保调查核实权尤其是带有强制性或者侵益性的调查核实权具有法律依据。在这方面,组织法已有明确规定。该法第21条第1款前一句规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”该规定作为一般性的概括授权,与该法第20条前后呼应,互为一体,共同构成了任务和手段的协调统一,为人民检察院行使法律监督职权而进行调查核实提供了法律依据,从而使调查核实成为人民检察院的一项权力。换言之,只要是行使该法第20条规定的法律监督职权,人民检察院就可以进行调查核实,并且,该调查核实是为后面依法提出抗诉、纠正意见、检察建议提供支持的。

需要强调确认的是,该规定使用了“可以”二字,意味着法律在这里将是否进行调查核实的裁量判断权留给了人民检察院,而没有把调查核实作为一种必须履行的职责或者义务来定位。这种规定方法是否值得肯定,需要结合第20条规定的法律监督职权分别展开探究。笔者认为,此处的“可以”宜改为“应当”;在改为“应当”的同时,也要确立对“调查核实”从广义上来把握的方法论。与之相关联的是,一旦确立了从广义上来把握“调查核实”,使其成为人民检察院行使法律监督职权“应当”必经的程序(权力性与义务性并举),那么,是否需要严格意义上的行为法层面的法律依据的问题也就迎刃而解了。

一般来说,基于检察监督的本来规律性,虽然有程度和范围的不同,但是,无论有无明文的法律依据,“调查核实”都是必不可少的。正所谓“没有调查就没有发言权”。人民检察院行使法律监督权,应当建立在扎实而充分的调查研究基础之上。行政检察本身的规律性如此,故而不必要求一定要有明确的法律依据。

当然,正如“一切有权力的人都容易滥用权力”这句话所警示的,为了避免行政检察过程中滥用调查核实权的现象发生,也有必要设置相应的制约规范。具体来说,带有强制性(包括间接强制性)、义务赋课性或者权益减损性的调查核实,应当有明确的法律依据,并且,仅有组织法规范还不够,还应当有明确的行为法规范;至于那些是否服从、是否协助等都是基于当事人任意同意的调查核实、没有义务赋课性或者权益减损性的调查核实,则不需要有明确的法律依据,起码不需要苛求其有明确的行为法依据,只要是行使法律监督职权所需要,便可进行。为什么这样解释呢?还是因为“调查就是解决问题”。那正是行政检察所追求的目标和任务所在。

调查核实权的适用范围

如上所述,只要是行使组织法第20条规定的法律监督职权,人民检察院就可以行使调查核实权。那么,对这里所说的“法律监督职权”该如何理解?从另一个角度讲,也就是行政检察应当如何正确把握调查核实权的适用范围呢?

该法第21条第1款第1句既然规定了“行使本法第二十条规定的法律监督职权”这个前提条件,那么,我们就来看一看该法第20条规定了哪些法律监督职权。该条规定采取了列举加概括的方式,列出7项职权,外加1项兜底性规定(口袋规定),共8项职权。其中前3项都是针对刑事事件的法律监督职权,第4项至第7项法律监督权与行政活动有关,可以作为行使行政检察权的情形来把握,即依照法律规定提起行政公益诉讼,对行政诉讼活动实行法律监督,对行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督,以及对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。毋庸置疑,调查核实权适用于这里所列各项法律监督职权。除此之外,要把握好行政检察行使调查核实权的适用范围,关键在于准确把握好“法律规定的其他职权”。

该法第21条第1款前一句后半部分规定:“并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”,这句话指明了调查核实的目的所在以及所依托实现的形式,并且,该法第2款紧接着规定:“抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序,依照法律有关规定。”由此可以说,调查核实权的适用范围跟抗诉、纠正意见和检察建议的适用范围重合,而“依照法律有关规定”的规定,既是对其适用范围的约束,也是对其不断扩展适用的保障。换言之,其适用范围是可以拓展的;其适用范围的拓展应当也只能依照法律有关规定。这实质上是一种授权规定,为立法机关积极启动相应立法设置了作为义务。遗憾的是,目前这方面的“法律有关规定”为数不多,不成体系。行政诉讼法在这方面有方向提示性的规定。

众所周知,检察机关的任务发生变化,同时其职能也增加了适应新时代要求的行政检察监督等新内容。根据行政诉讼法第11条,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。该法第93条就人民检察院对人民法院的判决、裁定和调解书进行抗诉和提出检察建议等检察监督职能作出更加明确规定。进而,该法第25条第4款确立了人民检察院就特定领域的问题向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,乃至依法向人民法院提起行政公益诉讼的制度。这样,检察机关的行政检察监督职权、方式以及范围等便得以确定。当然,第25条第4款关于特定领域的规定使用了“等”字,故而有“等内”和“等外”之争,笔者认为,这些问题的探究本身,也是对调查核实权的具体运用。

需要重复确认和强调的是,“没有调查就没有发言权”,调查核实应当贯穿于所有检察监督活动的始终,只是其表现的形式和程度有所不同。“先调查取证后裁决”,不仅应当是对行政机关的正当程序要求,而且也应当作为行政检察的正当程序价值追求。而调查核实权,既然作为“权力”而存在,便应当是由法规所确认和保障的。

调查核实权行使方式和程序

人民检察院为履行法律监督职权而进行调查核实,可以采取听证会(包括公开的、限制公开的和不公开的)、专家咨询(包括座谈会、论证会、研讨会、书面意见、专家证人以及电话、邮件、微信等)、委托检测鉴定(如环境污染情况、土地动工开发情况)等方式。目前尚没有关于调查核实权的方式和程序的“法律有关规定”。其方式和程序取决于确保调查核实的信息是全面、准确、真实的之需要。

检察听证会是检察调查核实权的重要组成部分,是实现检察调查核实权的重要路径和形式。在听证过程中,要确保通知的正当性,确保听证主持人的公正性,确保各方当事人及其代理人能够充分、全面、真实地陈述意见、提出证据、对质、询问,等等,确保听证笔录全面记录主要事项,甚至可以采取录音、录像等形式,以确保不落下任何信息,为后续听证评析、专家论证、作出正确的判断取舍提供必要信息。作为听证员,除了邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加外,需要特别强调的是,一定要邀请相关领域的真正有研究的专家学者担任听证员。

换言之,不一定要强调“公开”,但一定要确保正当程序的价值追求,确保专业人士的参与。这是秉持客观、公正的立场来行使调查核实权,做好检察环节释法说理,确保抗诉、纠正意见和检察建议具有科学合理性,从而具有可接受性,确保行政检察权实效性的基本保障。

(作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)