中国开发区5大管理模式分析

我国最初对开发区管理的管理模式基本上以行政干预为主导，由上级政府设立开发区管理机构（管委会），管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。随着市场经济体制的逐步建立和完善，这种政府行政管理为主的开发区管理体制难以满足市场经济的新需求，以公司运作为代表市场机制的逐渐成为一个重要的方向。

具体来看，我国开发区管理模式可以分为管委会主导型、公司运作型、管委会协调型、中外合作型、中外合作型等模式。

一、管委会主导型

管委会主导型又称管委会直接运作型，是指由上级政府设立开发区管理机构（管委会），管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。从国际上看政府主导型的开发区较多，尤其是发展中国家，发达国家在早期也采用此模式。比较成功的开发区如日本的筑波科学城、印度的班加罗尔等都是政府主导型的，中国如台湾地区的新竹工业园、广东的中山火炬高新区和苏州的昆山开发区也都是这种模式。

政府主导型管理模式的主要优点是可以充分利用政府的力量和资源，能从政府的高度对开发区的功能布局进行整体的规划，能够顺利协调政府各部门的关系，极大地提高各项行政审批效率，对土地征用、居民安置、配套设施等工作都具有一定的权威性，在招商引资方面也会争取到许多的优惠政策。

但是，管委会主导型是一个特定时期的产物，不符合市场经济发展的要求，存在如下一些问题：

1、开发区管委会定性不明确

从中国的现实情况来看，开发区管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看做是一级“政府”，但实际上中国行政机构设置序列中并没有开发区；在法律上由于还没有一个全国性的有关开发区的法律体系，管委会的性质在中国没有一个明确的立法界定，因而也就没有明确的法律地位和行政主体资格，容易造成管理上的混乱，不利于开发区的长远发展。

2、机构膨胀

中国的大部分开发区在成立之初，都能大胆进行体制创新和管理创新，努力营造符合国际惯例的“小气候”，形成高效精干的“小政府、大社会”管理体制。但是近年来，政府各部门派驻开发区的机构呈逐渐增多趋势，许多开发区为了实现与上级有关部门的对口与衔接，管委会机构开始出现“返祖”现象，已逐渐脱离了建立开发区的初衷。这种机构的膨胀，势必影响开发区突出经济工作重点，影响管委会的工作效率和管理优势。

3、政企不分

为了融通资金和开发运作，大多数开发区都成立了开发公司。但在管委会主导型管理模式下，都是政企不分，有的是管委会和开发公司一套人马、两块牌子，公司只是一个“壳”；有的虽有两班人马但管委会大权独揽，开发公司形同虚设，经营自主权难以到位。这种情况不利于公平竞争环境的形成，不符合市场经济的基本要求，更不符合国际惯例。

4、干部人事制度落后

开发区管理是一项专业化要求很高的工作，主要领导应当有稳定而持久的任期，以保证政策的连贯性。一般干部应当职业化、专业化。但管委会主导型的开发区干部人事的任免，仍然是由当地组织和人事部门参照一般行政部门，按常规操作，忽视了开发区的特殊性，不利于调动干部群众的积极性和提高整体素质。

二、公司运作型

公司运作型是指完全利用独立的经济组织（开发公司）方式管理开发区的一种模式，首先由政府赋予开发公司各种有利于开发区发展的权限，在管委会发展战略和计划的指导下，由开发公司进行基础设施规划建设、土地开发、开发区管理等活动，并实行自负盈亏。在国际上以新加坡工业园区为代表，如裕廊开发公司就拥有法律赋予的有关土地开发的行政权力。

在国内的开发区，这种模式又分为三类：

1、国企型

虽设立管委会，但仍以公司为主体进行经营管理和社区一般性事务管理。管委会与国营大企业的党委会有类似的功能，如招商局蛇口工业区。这种开发区一般属国家所有企业，赋予了较多的管理权限。

2、外商型

不设管委会，只指定区外主要管理部门协调，如上海漕河泾微电子高技术开发区，完全由港商投资和管理。深圳一些小开发区也采用这种模式。

3、联合型

以国有企业为主，由中外企业参股组建联合公司对开发区进行经营管理。上海的开发区大都是采用此种管理模式，如闵行经济技术开发区，就是由上海闵行虹桥开发公司与中银香港、中国银行三家共同出资成立的具有中外合资性质的闵行联合发展有限公司负责开发与管理；再如浦东金桥出口加工区的情况是先由市政府投资，注册金桥开发公司，之后与交通银行等合作为内联企业，再与招商局等合资成立中外合资公司，最后成为上市的股份公司。金桥出口加工区将管理层和经营层分开，即将招商引资和社区管理与专业公司的经营管理分开，这种形式在内部经营管理体制上相对比较精简合理，较能适应经济发展要求，并能逐步走上与国际接轨的路子。

公司运作型管理模式可使开发区的开发管理工作实现集中化和专业化，提高运作效率，开发公司融资主体明确，成本效益核算科学，容易打造符合国际惯例的公司治理结构。现代公司制度还有四个优点：

1、公司是迅速聚集资本最有效的财产组织形式。

2、公司可以引入包括非国有的多家股东，有利于公司将目标集中于经济效益。

3、公司提供了投资者有效监督的体制框架，在所有权与经营权分离情况下保障投资者权益。

4、公司制度可以使投资者、经营者和管理者各自发挥所长，实现动态最佳组合，有可能创造良好业绩。

公司运作型管理模式也有其弊病：

1、由于开发公司不具有政府职能，对区外的协调、区内的规划与管理都有一定的难度。

2、企业承担部分社区管理职能，由企业办社会将给企业背上沉重的包袱。

3、一旦开发区的土地都出售完毕，再欲扩大开发区的规模难度将会很大。

三、管委会协调型

管委会协调型又称管委会协管型，其本意是“管委会协调、公司运作”，是上述两种模式的中庸，并吸收了它们各自的优点而成。该模式的主要特征是：开发区管委会作为当地政府的派出机构行使政府的管理权，并制定开发区发展规划和政策，为开发区的企业提供各种服务；而开发公司作为独立的经济法人，实行企业内部自我管理，发挥集中化、专业化的优势。该模式实现了管委会的行政权与企业的经营权分离，管委会管理职权基本上包括对区内各项经济活动的监督、管理和协调。这种模式在国际上以美国的硅谷为代表，它是由旧金山湾区政府协会和硅谷制造集团等企业协调管理，前者代表政府，后者为一个经济组织；在国内则以苏州高新区、惠州仲恺开发区等为代表。

管委会协调型模式在一定程度上实现了政企分开，体现了“小政府、大企业”的原则，不仅可以充分利用管委会的协调能力，而且可以利用实力雄厚的企业资金和先进的专业管理经验来弥补开发区自身的不足。其弊端是由于许多开发区配套设备不完善，自身经济实力不够，企业也缺乏先进的管理理念和吸引人才的机制，而体现不出其专业化水平，很容易陷入旧体制的框框之中。

四、中外合作型

中外合作型是指由中国当地政府和国外一级政府管理机构合作开发产业园的形式。当地政府提供良好的政策环境和土地，国外政府机构提供丰富的管理运作经验和部分资金。双方共同招商，共同管理，共同获得收益。如苏州产业园和无锡新加坡产业园就是这种模式。

中外合作型的优点是其管理运作方式一开始就是借鉴国外的，比较先进并讲究效率，且在招商引资过程中具有“品牌”号召力；不利的地方在于这种合作一般需要国务院的批准和极强的政策支持，开发区的规模也都很大。

五、委托管理型

委托管理型是指规模比较小的开发区由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园进行全面管理运作，根据合同约定分享利润或成果。如四川绵阳开发区就是委托成都倍特高新区进行管理与开发。

该模式的优点是开发区管委会只需非常简单的组织结构即可，可以扬长避短；缺点是管理和开发业务的权限大部分授予别人，管委会有失控的风险。