研者谨谨 | 中国政府会计的改革与发展

我国从1978年开始实行改革开放以来，取得了举世瞩目的巨大成就，今年已走过40年的辉煌历程。与此相应，我国政府会计改革发展也经过了40年。40年来，我国政府会计改革发展历经了怎样的过程，积累了哪些经验，预期未来前景如何？在此历史时点，有必要对我国政府会计改革发展进行回顾、梳理、总结和展望。

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政府会计改革发展历程的简要回顾

我国政府会计改革40年的历程，因应我国实行改革开放而启动，适应我国经济政治社会体制改革而行进。由预算会计到政府会计的改革历程可分为四个时期，相应表现出初步改革调整、主动改革摸索、系统改革准备、全面改革突破的显著特征。

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政府会计改革发展的未来展望

我国政府会计改革与发展的前景广度开阔、深度可测，具有可预期性。未来仍有许多课题需要持续研究探索，从而建立起具有中国特色、实现重大理论突破并彰显国际影响力的政府会计理论与方法体系。这里仅论及三个方面：

①“三足鼎立”会计大格局

2004年财政部发布的《民间非营利组织会计制度》，标志着我国完整会计体系呈现“三足鼎立”的大格局。这就是企业会计、政府会计、非营利组织会计三足鼎立，并且已经定型、成熟。其中，企业会计和政府会计改革发展取得重大成功，需要非营利组织会计的改革与发展。

非营利组织（NPOs）是实质上的Public（公开性），我国《慈善法》规定了NPOs的治理结构和信息公开要求。财政部会计司发布的《规划纲要》明确提出研究修订非营利组织会计制度，促进建设现代社会治理体系。为此，需要研究NPOs会计准则和信息披露制度，研究NPOs治理结构，研究NPOs会计信息质量与治理效率之间的关系，创建中国特色的NPOs会计理论与方法体系。

②政府会计的内部结构

在理论上，政府会计体系主要有“二元结构”、“三元结构”、“四元结构”的不同认识或主张。“二元结构”，通常是指财务会计和预算会计，也有学者提出财务会计和管理会计之说（认为预算会计属于管理会计的分支）；“三元结构”通常是指财务会计、预算会计和成本会计；“四元结构”则是指财务会计、预算会计、成本会计、管理会计。目前，相对于政府财务会计和预算会计的研究，政府成本会计和管理会计的研究还比较薄弱，迫切需要理论与方法的突破性创新。

2014年财政部发布《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，强调全面推进管理会计体系建设的重要性和紧迫性。2016年以来，财政部陆续发布《管理会计基本指引》和一系列应用指引。会计司发布的《规划纲要》明确提出研究制定政府成本会计制度。近日，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对全面实施预算绩效管理作出顶层设计。这对于深化政府预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《意见》要求创新财政预算管理方式，强调成本效益，明确提出力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现财政预算和绩效管理一体化。这又为政府会计尤其是成本会计、管理会计的系统建设和理论方法体系研究提出了新的重大课题。适应新时代、新指引新任务的要求，结合政府会计改革发展，借鉴企业成本会计和企业全面预算管理的理论与实践成果，研究创建政府成本会计、政府管理会计和全面预算绩效管理的理论与方法体系，已经成为理论与实践研究者义不容辞的责任。

③政府会计的法治化建设

目前，财政部已经启动修订《会计法》，为实现全面修订，急需全面研究。这里仅有三点粗浅建议：

一是新《会计法》的立法依据有提升空间。《预算法》是“根据宪法，制定本法”。《会计法》立法依据是否可提升为“根据宪法，制定本法”，值得研讨。《宪法》规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家厉行节约，反对浪费”。

二是新《会计法》需更加系统规定会计报告的基本要求。以往《会计法》对此的基本要求是：真实、完整。《预算法》明确预算收支决算报告的基本要求是：真实、准确、完整、及时。《会计法》修订对此如何考虑，值得研讨。

三是新《会计法》应明确载入政府会计。基于政府会计改革发展的重大成果，鉴于“三足鼎立”会计大格局已经成熟稳定并将共存发展，如何安排《会计法》的基本框架，如何把政府会计以应有的章节篇幅明确载入新的《会计法》，如何载入非营利组织会计？这些都是迫切需要研究的课题。与此相关，《预算法》先行一步在附则中提出：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。

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政府会计学术大拿

陈志斌，管理学（会计学）博士，会计学博士后，东南大学经济管理学院党委副书记（主持工作）、财务与会计学系主任、教授、博士生导师，师从会计学泰斗葛家澍教授。首届财政部会计准则委员会咨询专家、财政部管理会计咨询专家，中国注册会计师协会事务所内部治理准则咨询专家，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会副主任委员，中国会计学会高等工科会计分会副会长，江苏省会计学会理事，多家上市公司独立董事。

文献推荐：

1. 我国政府会计七十年理论研究回顾与展望[J].章贵桥,陈志斌.会计研究. 2019(12)

2. 政府会计国家治理功能的界定研究[J].陈志斌,周曙光.会计研究. 2017(11)

3. 政府会计准则执行的驱动研究[J].陈志斌,刘子怡.会计研究. 2016(06)

4. 政府善治目标的实现与政府会计治理效应[J]. 陈志斌,李敬涛.会计研究. 2015(05)

张琦，教授、博士生导师、文澜青年学者、国家自然科学基金通讯评议专家、《会计研究》杂志匿名审稿专家。现任中南财经政法大学政府会计研究所所长，兼任中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会副主任委员、中国审计学会常务理事、全国预算与会计研究会理事、中国注册会计师协会非执业会员。

文献推荐：

1. 新闻的信息增量、审计监督与政府财务信息披露[J].张琦,郑瑶,宁书影.审计研究.2016(06)

2. 分利行为、舆论监督与政府治理:内生政府治理机制[J].桂林,张琦,吴飞.经济学（季刊）.2015(04)

3. 政府部门财务信息披露质量及影响因素研究[J].张琦,方恬.会计研究.2014(12)

西安财经大学商学院

文案：研究生会 尹正浩

排版：张琳煊

责任编辑：赵颖 刘雨萌

审核：鱼莎 杨金云

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