全面依法治国的制度亮点

作者：田飞龙（北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事） 香港国安法以“加快立法”方式完成全部审议，落地生效。这是“一国两制”制度体系建设的一件大事，也是全面依法治国的显著增量。 中央全面管治权的具体法治支撑 “一国两制”是中国和平统一与现代化建设的重大宪制创新，是国家主权、安全与发展利益的增量机制，也是香港高度自治与民主自由发展的根本制度保障。国家安全是“一国两制”相关制度价值与目标得以协调平衡及有序发展的前提和基础，也是“一国两制”初心所在。 香港基本法第23条授权香港本地自行立法保护国家安全，是权力授予，也是义务设定，更是与高度自治相称的高度信任。但香港回归23年以来，香港基本法第23条的本地立法工作遭遇了日益困难和严峻的政治僵局，爱国者治港力量受到体制内外的压抑，超越宪制底线的本土分离主义快速崛起，外部干预势力无孔不入，破坏手段无所不用其极。香港自治制度面临国安立法漏洞与本土颜色革命及外部干预的超强挤压，出现了制度安全危机。这一危机在2014年非法“占中”中初步展现，在2019年“修例风波”中登峰造极。中央严肃判断香港管治困局，理性做出直接立法的决断。 2020年全国两会议程中，香港国安法与民法典并驾齐驱，成为全面依法治国的制度亮点。香港国安法采取了“人大决定+具体立法”的两步走方案，将中央管治权与香港自治权在国家安全议题上有机结合，是对“一国两制”下中央享有之全面管治权的具体法治支撑。 具有重要的先导和实验意义 香港国安法具有显著的科学性和民主性，是以成文法形式规制与整合具有差异性的“两制”，迈出了在中央事权范畴内进行探索性立法的重要一步，对探索“一国两制”制度体系化与依法治港具体经验具有重要的先导和实验意义： 其一，涉港国安立法以国家最为关注的安全议题及香港社会经历“黑暴”“揽炒”肆虐之后最为凸显的保护性需求为契合点，以立法决断加具体立法的方式自上而下进行法律规制，是全面管治权的理性立法。 其二，涉港国安立法实现了成文法刑事诉讼原则与普通法刑事规范的有机结合，在基本原则、罪状描述、刑罚配置、正当程序、人权保护等方面体现了国家法治进步和对香港既有法治标准的尊重吸纳。 其三，涉港国安立法充分体现“一国两制”，高度尊重、激励和支持香港自治权在国安法律体系中的地位与作用，不取代香港本地继续完成香港基本法第23条本地立法工作的宪制责任，授权香港本地对大部分国安案件行使闭环的管辖权，授权香港本地成立专责执法部门及指派合格法官。 其四，涉港国安立法仍然保持国家权力的高度节制性，仅仅规制在香港发生的四种危害国家安全的犯罪行为，而不是制定一部大而全的国安法律，这是对香港自治权及香港居民自由权利损害最小、保护效益最大的制度方案。 其五，涉港国安立法配置了驻港国安公署和香港本地的维护国家安全委员会，建立了执法双轨制，引入了国家安全事务顾问制度，形成了香港国安法较为严密的执法合力体系，具有组织法上的规范性和创新性。 其六，涉港国安立法保留了中央驻港机构在特殊情形下的直接管辖权，这在实际管辖实践中比例极低，但制度重要性极高，既体现中央事权中央负责的全面管治权法理，又构成对香港执法力量的兜底性与完全性的支持，确保国安执法与管辖在制度能力上无死角，无漏洞，更可建立特区宪制秩序的中间性法律屏障，避免形势恶化而直接适用基本法第18条紧急状态条款的极端情形，确保特区法律秩序的层次性和规制弹性。 维护香港法治与人权的关键制度抓手 涉港国安立法迈出了中央作为“一国两制”基础立法者和最终守护人宪制角色的关键一步，塑造了新时代“一国两制”的制度风格与制度面貌，有助于香港社会和国际社会更好理解及信任“一国两制”的宪制智慧及行稳致远的制度稳定性，也有助于香港社会人心回归及爱国者社会政治基础的修复与巩固，从多个层面维护“一国两制”的整体制度安全。 香港国安法中的特别管辖权及特首指派法官制度是创新性制度，但也是可能引起一定争议甚至误解的制度。香港法院属于“一国两制”下的地方司法系统，其管辖权不能等同于国家，也不是无边无际的，而是由国家立法所确定的。国安案件的管辖权，就其属于中央事权而言，本应当由中央派驻机构承担主要管辖责任，但考虑到“一国两制”在香港的理解与接受习惯，中央授权香港本地管辖大部分案件，中央只保留特殊情形下的管辖权，而且有法律条文列明适用情形及决定程序。中央驻港机构直接管辖的案件，当事人可以获得香港国安法及国家相关刑事诉讼法律提供的诉讼权利与正当程序保障。这一管辖权分配方案已经是对香港自治权的高度尊重与信任，不存在中央侵夺香港自治权与损害司法独立的问题。至于特首指派法官：一方面，基本法规定特首有权任命各级法官，这也是世界法治通例，不存在行政侵夺司法的问题，而是合理的宪制制衡；另一方面，特首指派并不是新任命法官，而是从已有法官中依据忠诚和专业的标准遴选适合国安案件的法官，组成一个“法官池”，至于哪个案件如何进行法官分配、程序排期甚至如何适用回避规则，仍然按照司法独立的既有管理机制进行。那些误解甚至曲解，源自香港社会尤其是反对派对国家体制、法治与司法长期的反对立场和污名化操作，也与香港教育及社会文化生态的变质异化有关。因此，香港国安法的有效实施必须要有安全法治教育的配套，要有社会文化土壤的改良，要有民心民意的理解与认同。 总之，在香港国安法保护下，香港止暴制乱会快速完成，法治与社会秩序会快速恢复，市民自由权利及投票选举时的安全感会更有保障，全球投资者及优秀人才会更信任香港法治及“一国两制”。香港国安法是维护香港法治与人权的保护性立法，是与世界各国法律体系相通相容的安全领域立法，是将国家安全与香港社会安全、个人安全在法律规范上协调统一的理性立法。该法的具体执行与案件审判将成为国家法治进步与制度文明在香港得以展现的一个绝佳窗口，也成为国家保护香港绝大部分和平守法市民之自由和民主权利的关键制度抓手。 《光明日报》（ 2020年07月03日 03版）