<第2478期>《人民检察》 | 民事虚假诉讼的检察监督路径

（《人民检察》2020年第10期）

民事虚假诉讼的检察监督路径

李卫东* 张传广**①

*安徽省人民检察院副检察长；**安徽省人民检察院第六检察部检察官助理。

课题组其他成员：杨会友、刘小勤，安徽省人民检察院第六检察部。①本文系2019年度最高人民检察院检察应用理论研究课题的研究成果。

【关键词】

虚假诉讼 检察监督 调查核实 主导责任

【摘要】

近年来，民事虚假诉讼案件高发，既侵犯真实权利人的合法权益，又扰乱司法秩序，损害司法诚信和司法权威。分析近年来检察机关办理的虚假诉讼监督案件可知，虚假诉讼既包含双方恶意串通的类型，也包括单方实施的类型。检察机关在惩治虚假诉讼行为中应发挥主导作用，一方面须充分运用调查核实权，破解虚假诉讼相关事实查证难的问题，用足用好法定监督手段，打牢监督基础。另一方面须加强与相关机关协作配合，形成强大的惩治合力。

民事诉讼程序作为人民群众救济合法权益的重要渠道，在解决纠纷过程中发挥着权益保障和维护社会稳定的双重作用。然而，近年来，一些行为人虚构事实、伪造证据提起民事诉讼，制造大量“假官司”，谋取非法利益。这些“假官司”既侵犯了真实权利人的合法权益，又损害了司法公正，影响了社会和谐稳定。近年来，检察机关加大力度办理民事虚假诉讼（以下简称“虚假诉讼”）监督案件，2017年至2019年3月，全国检察机关共监督虚假诉讼案件5455件，提出抗诉1140件，提出再审检察建议2786件，提出检察建议1529件，移送犯罪线索497件。但审视司法实践，各方对虚假诉讼危害性认识，对虚假诉讼行为的界定、类型、惩戒处理等方面仍存在争议。笔者结合安徽省检察机关近年办理虚假诉讼监督案件的基本情况，梳理虚假诉讼监督案件呈现的特点、监督中存在的难点及原因，在此基础上提出相应治理对策。

一、安徽省检察机关近三年办理虚假诉讼监督案件情况

（一）案件数据分析

2017年至2019年三年间，安徽省检察机关共监督虚假诉讼案件1004件。其中，抗诉320件，提出再审检察建议471件，提出审判人员违法检察建议172件，提出执行活动检察建议41件。具体来说，2017年提出监督意见43件，2018年提出监督意见190件，2019年提出监督意见771件，办案数呈逐年上升趋势。此外，全省检察机关共向公安机关和纪检监察机关移送违法犯罪线索59件，立案查处12件19人，涉及金额达4亿元人民币，共受理公安机关以涉嫌虚假诉讼罪移送起诉58件145人，审查民事虚假诉讼的检察监督路径后以虚假诉讼罪向法院提起公诉33件78人。一是从来源看，抗诉和提出再审检察建议的案件中，依职权受理696件，占比约88%，这些案件线索主要来源于检察机关办理的刑事案件,而当事人申请仅87件，利益相关的案外人举报8件，合计占比约12%。二是从发生领域看，抗诉和提出再审检察建议的案件中，82%的案件为民间借贷纠纷，共649件；合同纠纷（主要为买卖和租赁合同）47件，占比6%；追索劳动报酬纠纷33件，占比4%；机动车交通事故责任纠纷、建设工程施工领域纠纷等其他类型纠纷共占8%左右，均为财产性纠纷。三是从监督结果看，法院已审结的62件抗诉案件中，再审改变原裁判的有54件，改变率为87.1%；已审查处理再审检察建议案件226件，采纳141件，采纳率为62.4%。相比其他民事检察监督案件，虚假诉讼监督案件的抗诉再审改变率和再审检察建议采纳率明显偏高。

（二）案件主要特点

一是以依职权发现为主。提出抗诉和再审检察建议的案件中，依职权受理占比达88%，这与虚假诉讼的合谋性、隐蔽性特点密切相关。同时，“套路贷”、高利贷等涉黑涉恶类虚假诉讼监督案件也多为依职权受理。二是基层检察院作用突出。在1004件虚假诉讼监督案件中，基层检察院独立办理并提出监督意见650件，在市检察院提出监督意见的326件案件中，基层检察院参与办理292件，基层检察院参与率高达94%。可见，该项业务已成为基层检察院民事检察的重要工作内容。三是发生领域集中。在提出抗诉和再审检察建议案件中，民间借贷、追索劳动报酬、合同纠纷三类合计729件，占比高达92%。尤其是民间借贷纠纷，因事实简单，成诉证据要求低，违法行为人可通过制造银行交易流水形成支付凭证，使得证据外观更显规范、真实等特点，其已成为虚假诉讼“重灾区”。四是系列案件增多。结合扫黑除恶专项斗争，安徽省检察机关加强内部协作，全面落实“一案三查”机制，主动排查涉黑涉恶刑事案件中以捏造事实提起民事诉讼骗取法院生效裁判的情形，发现了批量“假官司”，检察机关均依法予以监督。五是单方谋利型虚假诉讼日益多发。具体表现为当事人单方伪造证据、虚构事实或者法律关系，提起民事诉讼，或者在案件事实有争议的情况下，单方伪造关键证据提起诉讼。六是法律从业人员时有参与。在办理的虚假诉讼监督案件中，既存在律师直接参与谋划的情形，也有审判人员收受贿赂后枉法裁判，放任虚假诉讼顺利进行的情形。七是利用诉讼程序和执行程序为主，特别程序和督促程序为辅。一般来说，行为人伪造证据、虚构事实后，主要是通过民事诉讼程序骗取法院作出错误的裁判文书。但近年来，一些行为人为了快速获取法院裁判文书，出现了利用特别程序和督促程序方便快捷的特点制造“虚假诉讼”的情形。八是检察机关主动查办虚假诉讼监督案件的意识增强。因虚假诉讼的合谋性、非对抗性和隐蔽性等特征，案外人举证困难，法院也不易发现，但检察机关可以借助民商事法律专业优势发挥引导公安机关侦查职能，并对涉嫌虚假诉讼罪的行为人提起公诉，有效打击刑事犯罪。同时，对涉及的错误民事裁判，检察机关可及时提出监督纠正意见，督促法院对违法行为人进行民事惩戒，形成打击虚假诉讼的司法合力。

（三）案件主要类型

一是双方通谋逃避债务履行。主要表现为原告、被告恶意串通，捏造民事纠纷，伪造相关证据提起诉讼，使法院作出错误裁判，达到转移财产、逃避或减少其对外清偿债务的目的。

二是双方串通谋取非法利益。主要表现为原告、被告通过伪造证据虚构借贷关系、买卖关系等手段，提起民事诉讼，骗取法院裁判文书，让他人无故承担债务、少分共同财产或者使案外人承担债务而谋取非法利益，这些案件多发生在民间借贷纠纷、离婚诉讼等领域。

三是单方谋取非法利益。主要表现为一方当事人伪造证据，虚构事实或隐瞒真相提起民事诉讼，骗取法院作出错误裁判，损害他人合法权益。这种类型又可细分为两种情况：一种是双方当事人之间根本不存在合法的债权债务关系，一方为侵占对方利益或转嫁债务给对方而采取伪造证据的形式起诉。另一种是双方当事人原存在真实的债权债务关系，但原告隐瞒被告已部分或全部清偿事实，利用被告举证不能的现实，仍就全部债权主张权利，骗取法院生效裁判谋取非法利益，从而损害对方合法权益。

（四）安徽省检察机关的具体做法及成效

其一，明晰方向，推动虚假诉讼监督服务发展大局。省检察院以专项活动为引领，指导全省检察机关主动作为，查办一批有影响的典型虚假诉讼监督案件。一是助力扫黑除恶专项斗争。注重政法机关协作配合，合力打击“套路贷”、非法集资等犯罪组织者以民事诉讼手段为掩盖，侵占他人财产的违法犯罪行为。二是服务民营经济健康发展。坚持“一碗水”端平，平等对待各类企业，依法及时办理侵害民营企业财产权的虚假诉讼监督案件。

其二，多措并举，实现虚假诉讼监督全面覆盖。一是注重多途径拓展案源渠道，尤其重视刑事案件的延伸梳理，不断扩大案件规模。二是充分发挥职能作用，积极行使调查核实权，通过询问、查询、委托鉴定评估等方式，查明证据真伪。三是综合运用刑事诉讼监督、民事诉讼监督等方式“全链条”监督，积极承担查处虚假诉讼的主导责任。

其三，突出重点，保障虚假诉讼监督精准深入推进。一是聚焦关键领域，重点关注民间借贷领域虚假诉讼办案力度，严厉打击串通共谋、单方捏造等虚假诉讼行为。二是打击重点对象，高度关注有关中介公司参与的虚假诉讼行为、涉案人员众多的规模造假行为、审判人员参与的虚假诉讼行为等。同时，在发现审判执行人员违法情形后，依职权对其办理的相关案件进行系统排查，查找深层次违法问题，推动追究其违法违纪责任。

其四，强化沟通协作，形成虚假诉讼监督合力。一是形成内部监督合力，突出检察机关内设机构间联动，及时互通信息、通报案情、移送案件线索，形成监督合力。发挥上级检察院指导作用，针对基层检察院力量不足问题，统一调配人员力量，促进案件有效办理。二是促进外部协作配合，就线索移送、案件协查等，加强与公安机关、法院、司法行政机关等的协作配合。

二、虚假诉讼检察办案中需要关注的问题

（一）虚假诉讼范围界定有待进一步明确

其一，从行为主体上看，虚假诉讼不仅包括一方或双方当事人，还可能是其他诉讼参与人如诉讼代理人、证人、鉴定人等，甚至可能是指使这些主体捏造事实的案外人。其二，从行为方式上看，不仅包括当事人主动伪造证据、虚构事实的积极行为，还包括应当说明或告知事实而故意不说明、不提交证据进而隐瞒事实真相的消极行为；不仅包括自己捏造事实，还包括指使或唆使他人伪造证据、毁灭证据、提供虚假专业意见。其三，从类型上看，不仅包括双方恶意串通型，还包括单方虚构型。其四，从主观上看，为了充分保护当事人诉权的行使，虚假诉讼的认定以行为人主观故意为限，不包括过失。其五，从损害利益和侵害客体看，虚假诉讼的本质特征在于其虚假性。这种虚假性是对司法秩序和司法权威的严重侵蚀。司法秩序作为社会秩序的子系统，属于国家和社会公共利益的范畴。法律之所以要求法院对虚假诉讼行为人进行司法制裁，并对严重的（无中生有型）虚假诉讼行为追究刑事责任，是因为虚假诉讼损害的是国家和社会公共利益，而不单是他人利益。虚假诉讼行为对司法秩序的危害实际上损害了国家利益和社会公共利益，此即检察机关有权依职权进行监督的根本依据所在。据此，检察机关办理虚假诉讼监督案件的来源不能仅限于当事人申请或案外人控告、举报，应重视依职权受理，最大限度维护司法权威。

（二）调查核实权运用不足

从实务办案中看，检察机关常用的调查手段主要有：一是查询、调取、复制相关证据材料。既可以通过调取法院诉讼卷宗和行政机关执法卷宗等方式进行书面审查，初步锁定疑点和明确调查方向，还可以通过调查相关银行账户的交易明细、房产登记、工商登记信息等证据材料，进而审查涉案当事人提交证据材料的真实性。二是委托鉴定、评估、审计，咨询专业人员等对专门问题的意见，勘验物证和现场，固定虚假诉讼的关键证据。三是询问当事人和案外人，获取关键证人证言，突破当事人心理防线，查证伪造证据、虚构事实，制造虚假诉讼的事实。但不可否认的是，办案实践中受调查核实权适用程序与内容不明确、刚性措施不足等因素制约，检察机关在办案中面临调查取证困难。虽然民事诉讼法和人民检察院组织法规定了检察机关具有调查核实权，但对不配合调查核实的行为没有规定法律后果，制约了检察机关正常履行法律监督职能。对于拒不配合调查核实的情况，检察机关在短期内可以通过提出建议、移送违法线索等方式，解决调查受阻问题。但长远看，还需要通过完善法律制度予以彻底解决，如参照民事诉讼法规定，明确对于拒不配合调查的单位和个人，检察机关可以提请法院采取罚款等民事强制措施，法院在违法事实明确的情况下不得拒绝作出决定。

（三）惩戒制裁不到位

惩防虚假诉讼行为，需要多方共同配合。其中重要的一点就是应建立立体化多层次的制裁机制，强化打击力度。对于涉嫌犯罪的虚假诉讼行为，应依法移送公安机关侦查，并追究行为人刑事责任；对于涉嫌犯罪以外的诸如伪造证据、虚假陈述等违法行为，除及时纠正错误裁判外，还应依法对违法行为人进行民事制裁，保障司法纯洁性，维护法律和司法权威。实践中，不少案件当事人在虚假诉讼行为被发现后，立即申请撤诉，有部分法院和审判人员以“一撤了之”的息诉心态直接裁定准许撤诉。裁定中既不作出否定性评价，也不对违法行为人依法作出民事制裁，移送违法犯罪线索的更少。

针对实践中出现的不合法撤诉裁定，检察机关应依法予以监督。主要理由是：首先，虚假诉讼行为违反诚实信用原则，扰乱司法秩序，破坏司法权威，侵害了国家利益、社会公共利益及他人合法权益，应该受到法律的否定性评价，并依法予以惩戒。其次，民事诉讼处分权的行使不是绝对的，必须在法律规定的范围内行使，不得损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益。对于虚假诉讼案件，如把撤诉简单认为是当事人诉讼处分权的行使，而不对当事人的虚假诉讼行为作出民事认定并依法予以惩戒，显然无法遏制虚假诉讼蔓延态势。再次，法院对损害国家利益和社会公共利益的起诉作出准许撤诉的裁定，检察机关应进行监督，这缘于检察机关是“国家利益和社会公共利益的代表者和守护者”的地位。

（四）检察机关在诉讼程序中的主导作用有待进一步发挥

打击虚假诉讼需要全社会共同关注、多部门协同发力。其中，检察机关居于何种地位、承担何种责任，直接影响打击虚假诉讼的工作成效。尽管法庭是虚假诉讼发生的“第一现场”、法官具有发现和阻却虚假诉讼的天然便利，但法院与检察机关查办虚假诉讼所处的阶段、面对的问题及扮演的角色均不同，法院更注重虚假诉讼的防范，检察机关偏重于对虚假诉讼进行纠正和打击，关注点是原案的虚假性。质言之，在虚假诉讼的源头防范方面，法院确有其独特的优势，但一旦虚假诉讼已经形成，检察机关应发挥主导作用。究其原因，其一，法律规定检察机关有权对民事诉讼活动全过程进行监督。检察权运行具有主动性、职权主义特点，这与法院审判权的中立性、被动性区别明显，对于虚假诉讼特别是当事人串通类型的虚假诉讼，检察机关可以主动审查、依职权启动程序，确保虚假诉讼行为得到应有惩治。其二，检察机关在证据收集、案件查处方面具有优势，既可以运用调查核实权审查证据，又可以引导侦查机关开展侦查活动。其三，检察机关有集民事检察和刑事检察于一体的优势，在通过民事检察监督手段促使生效裁判得以纠正的同时，又可以在发现、移送线索方面充分合作，积极主动发现虚假诉讼活动中的违法情形，追究违法行为人及相关法官的法律责任，构建全方位的监督格局。

（五）虚假诉讼检察办案基础尚不稳固

一是惩治虚假诉讼的意识不强。一些地方未能深刻认识虚假诉讼的危害性，发现并惩戒虚假诉讼违法行为的意识不强、积极性不高，预防措施针对性不足，使得违法行为人伪造证据、虚构事实，骗取法院错误裁判有了“可乘之机”，并因违法成本低而敢于“以身试法”制造大量虚假诉讼。二是案件来源渠道仍不畅通。检察机关民事检察监督职能仍难以被广泛知晓，受侵害的当事人或第三人不清楚可以通过申请检察监督维护自身权益，整体上看，向检察机关申请监督、举报、控告的数量偏少。三是人员力量不适应工作需要。实践中，虚假诉讼监督案件集中在基层检察机关，而当前基层检察机关民事检察部门力量偏弱的情况并未根本改变。以安徽省为例，检察机关内设机构改革后，全省仅14个基层检察院设置独立的民事检察部门，其余近百个基层检察院未能实现民事检察部门单设，监督内容多、工作任务重，难免对虚假诉讼监督工作投入力量不足。同时，由于对虚假诉讼的认识不一致，实践经验缺乏，办案人员业务素质和办案水平有待提高。四是协同打击力度有待加大。全省政法机关均在开展打击虚假诉讼工作，但政法各家相互协调配合力度不够，顶层设计和省级层面尚未出台统一、规范的协作配合制度，信息共享机制还不完善。此外，各职能机关未能就防范打击虚假诉讼达成明确共识，工作中各自为阵，难以协调统一，影响了惩治虚假诉讼违法行为的效果。

三、加大虚假诉讼检察监督力度的路径

（一）完善顶层设计，提高打击虚假诉讼的认识。

建议通过修改完善法律和司法解释，合理界定虚假诉讼治理范围，统一认识。增加保障检察机关调查核实权刚性的规定，明确检察机关在虚假诉讼监督中的主导责任和一体化综合监督的实现机制，确保检察机关能在虚假诉讼监督中履行各项职能，运用好相关措施。政法各机关应从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，深刻认识到虚假诉讼对司法公信力和人民群众合法权益的严重危害性，认识到打击虚假诉讼是维护司法公信权威的政治任务，是助力社会综合治理、巩固和完善“中国之治”的重要抓手，不断提高发现虚假诉讼的敏锐性，强化预防、打击虚假诉讼的政治自觉和行动自觉。

（二）加大监督力度，履行惩治虚假诉讼的主导责任。

一是立足职能定位，主动作为。结合扫黑除恶专项斗争，以虚假诉讼领域深层次监督专项活动为契机，强化与法院、公安机关等部门的沟通，积极发现、查处涉及黑恶势力的虚假诉讼案件，借助民事检察专业优势，积极参与并引导配合公安机关侦查和监委调查，形成检察监督“一盘棋”，充分发挥民事检察监督在“打财断血”“ 破网打伞”等方面的重要作用。二是明确监督重点，提升监督精准性。主动全面审查虚假诉讼易发多发领域，重点审查虚假诉讼案件背后司法人员的违法履职和失职失责行为。充分运用调查核实权，破解发现难调查难问题，用足用好法定监督方式，提升监督质效。通过办理一批深层次监督案件，督促纠正错误裁判，并追究涉案违法行为人和司法人员的违法责任，修复司法公信力。三是“以点带面”，推进社会诚信体系建设。切实办好典型案件，惩戒虚假诉讼违法行为人，警示教育相关人员，推进社会诚信体系建设。注重结合办案，发现相关部门存在的管理问题，及时提出检察建议，推动提升社会治理能力。

（三）加大监管力度，从源头上防范虚假诉讼。

一是强化对金融行业的监督。一方面，稳妥引导金融创新，拓宽小微企业和小额贷款的融资渠道，推动解决融资难问题。另一方面，结合打好“三大攻坚战”和金融市场整顿工作，加强对民间借贷行为的监督管理。金融监管部门应严格审批民间借贷公司注册登记，对无证经营、超范围经营的，市场监督管理部门应及时依法予以取缔，规范金融市场秩序。二是强化对公证、仲裁活动的监督管理。严格民间借贷、房产买卖、涉国有资产处置等事项的公证、仲裁程序。三是探索建立职业放贷人黑名单制度，对重点人员和重点领域实施精准监管。通过信用惩戒和信用激励并重的方式，加快推进社会诚信体系建设。同时，加强普法宣传，通过新媒体新方式向社会发布虚假诉讼典型案例，强化公民守法守信意识。

（四）完善协作机制，形成防范打击虚假诉讼合力。

通过联席会议、会签文件等方式，在政法各机关之间建立合作机制。开展信息共享、推进联网查询，畅通虚假诉讼线索发现和移送途径，确保案件得到及时查处。通过联合调研、案件研讨等，逐步协调虚假诉讼认定、惩戒标准，统一法律适用，确保精准打击。

注：为方便阅读，已省略原文注释

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审 核丨吴贻伙

来 源丨人民检察

文 字丨李卫东、张传广

编 辑丨李 昂