国土空间规划编制下的规划“留白”

本文来源：新土地规划人（ID：newlandplanning）

导读

本文通过对生态、市场机制、社会参与、文化空间四个方面的“留白”策略进行梳理，为之后的规划编制和管理实施提供一些思考。

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2020年突如其来的“新冠”疫情，暴露出我国城市韧性不足，规划弹性不足等诸多城市问题。面对这些复杂城市问题正需要“留白”的思想加以补充，以应对城市发展的复杂性和不确定性。

本文通过对生态、市场机制、社会参与、文化空间四个方面的“留白”策略进行梳理，为之后的规划编制和管理实施提供一些思考。

规划具有技术、艺术和政策三重属性。关于“留白”的作用，目前有几种解释：

• 一种是“定空间，不定用途”的留白；

• 一种是“定空间，不定时序”；

• 一种是“定指标，不定空间”。

北京市近日印发的《北京市战略留白用地管理办法》，就是在为城市长远发展谋划预留战略空间，以在将来能够为优化提升首都功能，促进城市集约高效、结构调整、布局优化、韧性提升，实现可持续、高质量发展和高水平治理发挥作用。

城市规划中的“留白”是多方位的，若看人工建设覆盖地域的程度，则是“生态留白”；若看城市规划的干预力度，则是“市场机制留白”；若看城市治理发展的主体结构，则是“社会参与留白”；若看城市与历史记忆，则是“文化空间留白”。

表1 “留白”界定与分类

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生态留白

生态留白是城市规划留白中最为重要、系统和直接的留白。

留白可分为两类：

一是“纯白”，指的是城市内部和周边的非建设区域；

二是“灰白”，指的是城市绿地系统和开敞空间体系，允许有限的人工建设。

生态留白注重对“生态本色”的保留和还原，针对“纯白”类空间要遵守最严格的生态保护制度，划定生态控制线体系作为永久性的留白，并制定相关规章、条例进行制度保障。针对“灰白”类空间重点在于形成一个良好的城区生态绿地系统，并尽可能减少对原有绿地和植物群落的破坏。

案 例

例如上海市城市总体规划中的“空间留白机制”和纽约的中央公园。

（1）

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中提出建立空间留白机制，要“以机动指标的形式加强重要通道、重大设施空间的预留，并结合市域功能布局调整，划定市区级别的战略性空间储配用地”。在紧邻市域和区级生态环廊布局生态留白空间，在使用前作为生态空间的一部分，既可用于扩展生态廊道，也可结合未来发展需要，布局与生态主导功能相符合的大型游憩设施或公益性项目。

图1 上海市城市总体规划（2017-2035）用地布局规划图

（2）

纽约中央公园，占地超过300公顷，覆盖150多个街区。在设计初期就考虑为未来城市居民留下大片公共空间，杜绝一切商业开发。中央公园为市民提供休闲放松的场所，同时改善城市生态环境，具有调节局部小气候的功能。

图2 纽约中央公园

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市场机制留白

市场机制留白，其本质目的就是规划中留出一部分多解性内容不予定解，让市场的手在一定程度上引导城市的空间发展和开发主体的开发行为。

市场机制留白是一种城市规划的经营方法，分为实证和预期两部分。

• ——实证部分指的是规划中目前已知的情况，预期部分是规划中对未来的预测、判断以及相关策略。

• ——预期部分是有市场经济价值的，人们会根据预测进行投资，促进更为长远的利好发展局面。

具体策略分为两种：

一是结合底线思维模式，规划对开发的管控侧重于明确“不可为”的边界；

二是营造城市“白色成分”。即用地中可用于混合开发的地块。例如新加坡“白地策略”和香港的“其他指定用途功能区”。

案 例

例如新加坡和香港的“留白”策略。

（1）

新加坡“白地”主要分布在商业中心、交通枢纽或新开发地段等区位条件优越、发展潜力巨大的区域。并在规划指标中加入“白色成分”，指用地中可用于混合开发的机动性指标，鼓励混合用途开发，以应对市场需求的不确定性。

新加坡“白地”根据所处地段可分为四类：

1、新城开发地段

新城开发地段空地较多，受市场价值规律影响大，“白地”一方面为新城开发预留弹性和兼容性，另一方面避免土地过早进入市场。

2、商业中心地段

此处规划“白地”主要为适应未来新的发展需要预留空间，避免未来有新需求时无地可用，开发成本过高。

3、交通枢纽地段

主要是为交通设施扩建和配套商业设施建设预留空间。

4、历史文化保护地段

是新加坡政府实现其对历史地段保护和发展并存的重要手段。

图3 新加坡用地规划图（2030）

（2）

香港的混合用地类型是分为综合发展区、商业、居住、商业/住宅、其他指定用途五大类。

其中“其他指定用途用地”就是鼓励非工业的混合用途发展，用地经协调后，住宅、教育、康乐、文化及商业可在同一地块及楼宇发展，以配合市场需求。“其他指定用途用地”规划在各类商业、办公室、住宅和其他用途的用地内一些已规划或靠近主要活动枢纽及商业中心边缘地带处。

图4 编号为S/K1/28的法定图则

（图片来源于香港城市规划委员会网站）

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社会参与留白

社会参与留白就是发挥社区居民的主体性与参与性，通过解决自身问题，形成自我认同感，让社区在城市中显现生命活力，进而形成自我更新的良性循环。

这个“留白”的核心手段之一就是社区营造。以文化为魂，添以内容创造，政府政策资金保障，社区公平合理收益分配是社区营造的持续动力。

此外，城中村、蚁族聚居区等非正规业态空间等，都不能简单的视作城市的对立面而应给予“战略包容”。待各方面发展条件成熟后可以进行渐进式改造，量力而行地将其市民化。

案 例

例如台湾猫村、桃米村和北京宋庄。

（1）

台湾猫村——猴硐，早期当地人多以采矿为生，后期矿区没落，猴硐一度冷清和社会脱节，村里人喜欢养猫，后又多收集流浪猫，并在义工地大力宣传下，现在村子以猫作为宣传点吸引游客前来观光旅行。

（2）

台湾桃米村，台湾9·21大地震将桃米里震出一个“桃米坑”，让这里长久以来传统农村产业没落、人口外流、垃圾填埋等问题暴露于世。社会各界及当地居民的共同努力下转型为一个融有机农业、生态保育、文化创意等于一体的乡土生态建设典范。

（3）

北京宋庄，距北京城中心30公里，十年前还是偏僻的村镇，如今聚集着至少2万名以绘画、诗歌、雕塑、音乐、影视等艺术行业为生的人。已成为全国规模最大、具有国际影响力的艺术村镇。

4

文化空间留白

文化空间留白就是留住城市的记忆、文脉和场所。通过一系列规划控制，内容创造，微小的建设干预等方法，保存和延续城市某些地段的某些集体记忆，并升华其价值。

留白的对象可以是代表集体记忆的遗址、场所，也可以是一些独特的乡土聚落。文化空间的留白，虽然留的是空间，但“白”的灵魂却是文化和记忆，应留住的不仅仅是空间对象，物质载体的原真性，而且是其文化的原真性、在地性和认同感。

案 例

例如苏州平江路和巴黎古城保护。

（1）

苏州平江路是具有典型苏州小桥流水人家的景观人文特色，属于居民区。在街区规划中尽力保留了原有的历史细节，让历史文脉得以很好的传承。既保护其历史风貌，又深入挖掘其历史文化内涵，使之神形兼备。

（2）

巴黎城区80%均为历史保护范围，需要全城性的保护。制定“建新城保旧城”计划，在外围建设新区，保证旧城范围内不作高密度、大体量、大规模开发，从总体上保护旧城。并划分67000个地块，规定地块外部边界及景观不做任何改变，保护城市整体格局。

图5 法国巴黎

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规划“留白”对国土空间规划

编制的意义

2019年自然资源部发布的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》就提出“探索规划‘留白’机制。”

这种探索目的是针对不可预期的重大事件和重大项目，同时应对重大技术变革对空间结构和土地利用的影响，做好战略留白空间应对准备，以提高空间的包容性。

《通知》所探索规划留白机制，是在空间规划总体上要明确各类建设行为的布局和面积，并将信息落实到国土空间规划数据库中。这里所指的“留白”是采取预留建设用地机动指标的方式，灵活处置，以弥补规划空间布局的偏差。

实际上，规划留白不仅仅是空间上的落地布局，还要涉及规划和土地管理的一整套政策机制设计，包括留白地块的规划编制、审批、动态调整、过渡期管控政策等，“留白”既要与现行的国土空间规划体系相衔接，又要有所突破创新，以保障留白的后续实施与管理。

因此空间留白的意义在于：

（1）留白是一种动态适应的顶层设计方案。

（2）留白是一套多部门协同的操作管理机制。

（3）留白是一次规划编制本身的探索实践，是适应未来发展不确定性的多情景应对的主动尝试。