中国外商直接投资的政策建议

作者简介：

何适

香港城市大学和华中科技大学经济学博士

主要研究兴趣：货币政策（RMB利率、汇率等）、宏观经济和国际金融等

（本文首发于FT中文网）

外商直接投资是指外国投资者在中国境内通过设立外商投资企业、合伙企业、与中方投资者共同进行石油资源的合作勘探开发以及设立外商投资企业分支机构等方式进行投资。外国投资者可以用现金、实物、无形资产、股权等投资，还可以用从外商投资企业获得的利润进行再投资。

外商直接投资已经成为中国经济社会发展的重要力量。截止2018年底，在华外商投资企业累计高达90余万家，实际利用外资累计达2万亿美元以上。图1显示了1985-2016年在华外商直接投资及其增速。在华外商直接投资总额在逐年不断增加，从1985年的19.6亿美元增加到2016年的1260亿美元，31年间增长约64倍，年均增速为14.4%。

图1 1985-2016年外商直接投资及增速

注：数据来源于中国历年统计年鉴

早在改革开放初期，即上世纪八十年代，中国就提出了“以市场换技术”的战略，并制定了大量相关的政策来解决吸引外商来华直接投资。其主要目的是通过利用外商的技术来改造、升级中国国内企业。笔者研究发现，在华外商直接投资横向/后向/前向技术溢出效应确实发生了，且具有重要的经济意义。其中，后向技术溢出效应最强，其次是前向技术溢出效应和横向技术溢出效应。这些研究发现说明，外商直接投资对促进中国产业技术升级有重要作用。

根据在华外商直接投资的发展和外国投资政策的特点，中国外商直接投资发展可分为四个阶段:

第一阶段，1979-1991年的探索阶段。1979年颁布《中外合资经营企业法》，中国开始在沿海地区设立经济特区。然而，无论是从中央到地方，还是从政府到学术界，中国在吸引外商直接投资方面既缺乏经验，也缺乏足够的认识。在当时中国政治经济不确定的情况下，外商投资企业只是进行了一些探索性投资。因此，在最初阶段，外商直接投资的流入数量较低且稳定。1986年和1988年，中国又分别出台《外商投资企业法》和《中外合作经营企业法》。上述关于利用外商投资的三部法律简称为“外商投资企业三法”。1986年之后，中国进一步开放外商直接投资，给予外商直接投资优惠税收待遇，简化企业许可手续。外商投资企业开始打破僵局，稳步增长。然而，外商投资企业仅限于通过合资企业在华投资。这一时期，外商投资主要集中在中国东部沿海地区，以中小规模的劳动密集型和加工企业为主。

第二阶段，1992-2001年的跨越式发展阶段。1992年初，邓小平著名的南巡讲话极大推动了改革开放，掀起了新一轮的外商投资热潮。中国快速建立了沿海开放城市和内陆开发区，各级政府给予外商投资企业各种税收和非税优惠。中国正享受着外商直接投资的繁荣。1992年，外国投资的实际利用价值扩大到110亿美元，而1991年的这个数字是44亿美元。1993年，外商直接投资猛增到255亿美元。1992-2001年，在华外商直接投资累计3702亿美元，年均增长33%。

1995年以来，中国开始重视外商投资企业质量，制定了明确的产业政策来引导外商投资。这一阶段的主要目标之一是改善中国产业结构，促进产业结构升级。外商直接投资领域逐步扩大到基础产业、基础设施建设和高新技术项目。资本密集和技术密集的外商投资大型项目开始出现。当时，跨国企业对汽车制造、家用电器和通讯设备的投资最多。

在此期间，中国政府还允许外商投资企业以新的外商独资方式进行投资。此后，外商独资企业逐渐占据了外商直接投资的主流。2015年，75.5%的外商直接投资选择了外商独资企业的方式进入中国。自1999年以来，中国政府决定推进竞争性领域的国有企业改革，甚至允许鼓励外国投资者对国内企业进行合并或收购。

第三阶段，2002-2018年的创新发展阶段。这一阶段之后，中国于2001年12月加入WTO。随着中国加入WTO，中国开始全面对外开放，外商直接投资稳步增长。该阶段外商直接投资年均增长高达10%，即使在全球金融危机和欧债危机的背景下，在华外商直接投资仍然保持稳定和增长。

在此阶段，为适应世界贸易组织规则，进一步吸引外商投资企业，中国政府调整了现有的外商投资法律和政策，扩大服务业对外开放，鼓励外国投资者到中西部地区投资。根据公平竞争的市场原则，中国实施了新的《企业所得税法》，取消了涉外税收优惠。

第四阶段，2019年开始迈进制度性开放新阶段。2019年3月15日，十三届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国外商投资法》（简称《外商投资法》）。《外商投资法》确立了外商投资促进制度、外商投资保护制度和外商投资管理制度，明确了外商投资实行准入前国民待遇和负面清单管理制度，加强了对外商投资企业的产权保护，不得利用行政手段强制要求外商技术转让。该法将于2020年1月1日生效实施，是中国历史上第一部全面系统的外商投资企业立法，标志着中国迈进了制度性开放的新阶段，对扩大对外开放和促进外商投资具有里程碑式的意义。

在以美国发起贸易战和其逆全球化政策的背景下，中国加强外商直接投资的引进和管理，更加具有突出重要的意义。同时，高质量发展战略对高质量利用外商直接投资也提出了新的要求。为充分促进/吸收在华外商技术溢出效应，特此提出以下针对性的政策建议：

第一，积极创新利用外资方式，多层次、多平台建立外资企业与本地企业的联系。

中国利用外资的战略重点应从引进外资以弥补资金缺口转向获取外资的技术和管理经验，积极鼓励跨国公司在中国设立区域总部、研发中心等营运中心。建立外商投资企业、本地企业和高校科研院所等共同参与的开放创新体系，加强外商投资企业和本地企业的联系。外资引进政策向合资企业倾斜，积极引导外资以参股、并购、再投资等多种形式参与本地企业改造升级，促进外商独资企业和合资企业保持在合理比重。

第二，优化外商直接投资结构，合理引导外资流向。

推动多元化引进外资，积极调整外商直接投资的来源结构。在继续保持吸引港澳台等地区的外商直接投资外，加大引进美日欧等发达国家的外商直接投资。来自美日欧等发达国家的外商直接投资不仅规模大而且技术含量高，投资主体一般为大型跨国公司。

第三，引导外资产业投向，优化中国产业结构。

高质量吸收和利用外资的关键在于不断优化外商投资结构，从而带动和促进中国产业结构调整和升级。政府应注重引导各类型外商直接投资，保持各类型外商的合理占比。在新的时代背景下，应引导外资更多地投向先进制造业、现代服务业、现代农业等领域。对于农业的外资投入，特别是现代农业的投资，我们可以实行较大幅度的税收减免和政策优惠，同时放宽外资政策的限制，促进中国农业产业化的发展。

第四，加强本地企业技术吸收和技术创新的能力。

中国在吸收引进先进技术的同时，应加强本地企业的研发能力，建立起面向市场、自主经营、技术创新能力强的本地企业。加强国有企业与非国有企业的合作，促使两类本地企业发挥各自优势，积极吸收外商投资企业的技术扩散。鼓励本地企业—特别是高科技领域的企业—加强对企业的技术研发投资，缩小与外商高科技企业的技术差距，强化吸收外商投资中的技术含量，促进中国科技创新，最终实现自主发展。

第五，建立健全外资政策相关的法律法规，改善外商直接投资营商环境。

加强知识产权保护法、商标法等法律法规的执法力度，取消行政手段强制外商企业技术转移，增强外商的投资信心。强化税收优惠政策的产业和区域导向作用，引导外资流向基础产业和中西部地区。