管院建言|刘南：如何科学精准保障疫情下应急资源的配置

编者按

全国层面的社会捐助规模不断增长，但“抗疫”一线的各级医院所面临的医疗防护物资严重短缺局面并未明显缓解。如何保障重点医疗防控物资及时准确地送达疫区？如何从管理决策上让募集物资能“物尽其用”？

近日，浙江大学管理学院教授、浙江大学物流与决策优化研究所所长刘南撰文《突发性公共卫生事件的应急资源配置决策与新冠肺炎疫情防控的几点建议》。刘南基于对此次疫情期间应急资源配置的特征、致力解决的问题以及如何优化等的分析，针对物流统筹、运输、信息资源配置、采购、效率和机制保障等方面提出七大建议。

学者简介：刘南，浙江大学管理学院教授、博士生导师。浙江大学物流与决策优化研究所所长，入选教育部2005年度“新世纪优秀人才支持计划”；教育部高等学校物流管理与工程类专业教学指导委员会委员，中国物流学会常务理事，国家自然科学基金项目通讯评审专家，国家社会科学基金项目通讯评审专家等。研究领域：物流与供应链管理、交通运输经济管理、港口物流运输。

突发性公共卫生事件的应急资源配置决策与新冠肺炎疫情防控的几点建议

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刘南/文

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应急物流

应急物流，是指为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动。它具有突发性、不确定性、非常规性以及弱经济性等特点。

这次发生在湖北武汉的新冠肺炎疫情就属于突发性公共卫生事件。其应对涉及多系统、多部门，政策性很强；因此，必须在政府的领导下，协调多方面资源恰当应对，将其危害降到最低程度。

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应急资源配置需解决的重大问题

应急物流与应急资源配置，两者有时交互使用。从管理决策的角度，更多地使用“应急资源配置”，因为“配置”本身含有优化概念。应急资源配置是指在突发事件情况下，将有限的应急资源配置到一些竞争性的受灾人员、受灾点或救援活动中，以最优化某些目标。

在人口集聚地区，一旦发生突发性公共事件，急需大量的应急资源以降低突发性公共事件带来的人员生命与财产损失，若应急资源调配不当则影响社会机能恢复，势必造成巨大的损失。应急资源的有效配置为应对非常规突发事件，提升应急救援、减灾救灾能力提供了物质基础。

与一般资源配置相比，突发性公共卫生事件的资源配置具有以下特性：

（1）需求相关信息有限 ，尤其是传染病潜伏期的存在往往会导致需求信息的滞后；

（2）传染性疾病在任何区域、任何时间的爆发都是不可预期的 ，且能够迅速地从一个地区扩散至另一个地区。由于各地区的个人健康状况、生活习惯、传统风俗和医药服务水平存在差异，其相应的传染率、治愈率和死亡率也各不相同；

（3）时间受限和可替代性较低 。医药物资不允许延迟配送，且通常难以用其他物资替代，不同种类的药物也往往无法完全相互替代。此外，医药物资对存储和运输过程也有特殊要求。

这次新冠肺炎疫情发生在特大城市武汉，人口稠密。由于新冠肺炎传染性强，疫情通过人传人迅速向周边地区乃至全国其他区域扩散。武汉自2020年1月23日封城后，大量医疗设施、医药物资、生活用品等应急资源的配置面临极大的挑战。

面对新冠肺炎疫情，应急资源配置决策需要解决以下重要问题：

（1）应急资源配置的不确定决策问题 。决策者要考虑一个或多个灾情信息的不确定性，并建立应急资源配置决策的不确定规划模型，进而考虑不确定灾情信息动态更新情况下的应急资源配置问题。

（2）兼顾效率与公平 。突发公共事件的影响和涉及的主体具有社群性。这就要求应急资源配置决策考虑道德准则，特别是公平问题，建立应急资源配置的公平模型。同时也要兼顾效率，权衡效率与公平之间的关系。

（3）动态、复杂应急资源配置决策问题 。由于新冠肺炎疫情演变的时间动态性和空间扩散性，要求应急资源配置决策模型考虑基于复杂路网结构的动态应急资源配置模型。

从管理决策的角度，新冠肺炎疫情的应急物资配置是一个多个供应商（供给点）、多个疫情受灾区域(需求点)、多救援物资和多运输方式的复杂路网动态应急资源分配决策问题。

应急物资供应者是指那些现有的在特定位置的能够提供应急物资的仓库，疫情受灾区域是指那些受到疫情影响需要立即物资救援的地区。多救援物资是指救援的物资类型多种多样，主要包括医疗类物资，如口罩、护目镜、防护服、消毒液、抗病毒药品，和生活类食物等，这些救援物资对于疫情受灾区的幸存者起着不同的作用并且有着不同程度的重要性，对这些不同类型救援物资的需求量也存在着差异。多运输方式指的是用于应急救援的交通工具也有多种类型（轮船，卡车，火车，飞机等），构成了一个海陆空三维的交通运输体系。

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对新冠肺炎疫情防控的几点建议

（1）构建应急物流组织指挥机构，坚持全国一盘棋，统一协调应急保障。

根据我国政府机构设置和物流的运作流程，整合国家、军队、地方的相关机构，建立常设的专业应急物流指挥系统，专门负责应急物资的供应保障工作，协调应急物流的运行和实施。

自新冠肺炎疫情爆发后，我国已成立了中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制，是一项重大英明举措。 中央应对疫情工作领导小组专设多部门组成的生活物资保障组，建立快速联动工作机制，千方百计增加生活必需品供应，协调落实食品、蔬菜、医疗物资等必需品绿色通道，全力以赴做好武汉等重点地区的生活物资供应保障工作。

（2）重视应急信息资源配置、物流信息系统建设。

主要内容包括信息采集、信息处理、信息传输和数据库建设。及时、准确的疫情预报信息可以提高政府和全社会减灾工作和活动的效率，安定人心，减少损失。

信息资源具有双向性。一方面，政府借助收集到的信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源的配置和流动满足疫区需求。另一方面，政府依靠真实客观的信息资源直接影响群众、调动群众。

突发事件情境下信息资源是否及时、客观、准确直接关系到突发事件应急管理的效率 ，因此，信息资源是影响突发事件管理成效的关键性因素。 要准确地防范处理突发事件，最为重要的就是要对各种信息进行系统扫描，收集信息，分析影响，控制突发事件发展。

一要加强对应急物流信息平台的建设。 这是因为全社会应急物资来源广泛，涉及层面多，活动环节多，各类信息都要依靠共用的应急物流信息平台传递 ； 二要使应急物流信息传递方式先进、稳定。 由于应急物资的刚性需求，必须确保应急物流信息传递手段比常态下的信息传递方式更为先进、稳定和更具抗干扰能力。

（3）充分利用现有的物流运输设施，健全灾区交通运输网，增强绿色运输通道建设。

武汉地处中南地区，是全国的水、陆、空交通运输枢纽。首先应合理规划物资运输路线。救灾物资从哪里调运，调运的线路规划，必须由应对疫情指挥中心统筹安排、合理布局，形成高效的交通运输网络。其次综合运用多种运输方式，根据物资的重要性选择运输方式，如采用陆（公路、铁路）、水、空运力征用的方法。 最后，选择一条备用交通路线，以备不时之需。

为了保障各类支援湖北的物资顺利进入，并有效减少交叉感染风险， 建议交通运输部门利用既有的物流节点（物流园区、物流基地、配送中心等），建立进鄂应急物资道路运输中转服务站，实现运输车辆快卸快返。 同时，加强省内运输绿色通道建设，提高衔接效率，加快物资分拨，打通末端梗阻。对运输医疗物资、生活必需品优先保障运力，对相关车辆“不停车、不检查、不收费”，优先通行。

（4）做好应急物资的筹措与采购工作。

可以使用多种应急物资筹集方法：动用平时储备、直接强制征用、市场紧急采购、组织突击研制和生产、组织社会捐赠、争取国际援助等。对目前需求量很大的医用物品（如：口罩），建议扩大企业生产规模，疫情过后由政府收储口罩富余产能。

（5）加强应急资源的储备与管理，发展PPP模式。

为了切实保障医疗防控物资的供应投放，建立系统的物资储备管理系统，可以采取的措施有：

一是在疫情核心区就近新建一些重点医疗防护物资储备中心 ，节约物流成本；

二是从疫区民众的基本生活需求出发，增加物资的储备种类和数量 ；

三是对应急物资进行分类管理 ，区分物资重要性，将重要物资及时大量地运到疫区。

发展应急资源配置的跨部门合作与信息共享。 鼓励公共部门（如政府部门）与私人部门（如企业）之间的合作（即PPP模式，Public-Private Partnership），发挥物流企业在应急物资配送方面的作用。

（6）完善法律保障机制，制定相关规范制度。

法律保障对处理公共卫生事件灾害有着至关重要的作用。例如，《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

建议国家相关部门出台法律法规政策，指导企业在严格落实防控措施的前提下有序复工复产。 推动保障疫情防控、能源供应、交通物流、城市运行、医用物资和生活必需品及其他涉及国计民生的企业复工复产，推动重大项目、重大工程和具备条件的行业企业尽快复工复产。

（7）兼顾应急物资配置的公平和效率、做好疫区民众的心理情绪管理。

诸如口罩、药品、食物之类的应急物资的供应数量是非常有限的。由于新冠肺炎疫情演变的动态性、不确定性与扩散性，比如每个疫区确诊（疑似）数量会随着时间的推进而不断变化，导致重点疫区位置、疫情强度也会随之产生变化，因此疫区民众对应急物资的需求信息是很难在短时间内准确获得的，也不是一成不变的。

一方面，若决策者在疫情发展演变的初始阶段做出应急物资配送决策，虽然可以尽快地将应急物资送到疫区，但是由于这种决策是基于不准确的需求数据的，可能会导致一部分疫区民众需求得到了过量的满足，而另一部分民众却仍在苦苦等待救援物资。这映射了应急物资配送的公平问题。另一方面，应急物资配送的快速响应是应急救援决策最为基本和核心的原则之一。如果迟迟没有收到应急物资，疫区民众将会产生恐慌与无助的负面情绪，甚至某些民众会因没有及时得到药品而失去生命。这反映的是应急物资配送的效率问题。

如果更加注重应急物资配送的公平性，那么必须暂缓做出应急物资配送决策，等待一段时间，来观察经过修正与更新（亦愈加准确）的疫情数据，以保证获得更加准确的应急物资需求预测，从而有利于决策者制定出更加合理和公正的应急物资配送计划。如果更加重视应急物资配送的及时性（即效率），那么面对疫情决策者可以迅速做出响应，在疫情刚刚发生或发生初期即配送物资，使物资及时送到疫区民众的手中，但低准确度的疫情信息亦必然导致需求预测的相对不精确，以致最终的应急物资配送计划具有弱公平性和弱有效性。如何权衡两者，是解决应急物资配送问题的一个中心议题。

参考文献

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今日编辑：吴丹李