美国的举报人制度：政府、金融、上市公司等内外部人均可举报，且受保护

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　　编者按：

　　本文摘自《国际先驱导报》特约撰稿陶短房先生在《国际先驱导报》2015年4月29日发表的文章以及陶短房先生的在博客中国2015年4月29日发表的名为《美国的举报人保护》博客，版权属于《国际先驱导报》和陶先生。特此致谢。

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　　正文：

　　美国早在1863年就通过了《虚假申报法案》（False Claims Act ，31 USC §§ 3729 – 3733），规定凡涉及政府立项的医疗、军事和其它官方开支计划，知情人发现有舞弊现象并举报，可依法获得政府保护，并分享赃款的1/3。

　　当时之所以要通过这项法案，是因为南北战争激战方酣，政府为军事需要大量订购军火、军粮、药品和其它军需物资，一些承包商借机以次充好，营私舞弊，大发战争财，并对敢于揭发的雇员横加报复，在林肯总统的干预下这项法案被通过，军事采购上的种种弊端因此得到有效控制。

　　这项法案此后多次在国会引发激烈争论，争论的焦点一是举报者是否该获得这样大的赃款分成，二是“内部知情人”和“外部知情人”应否区别对待及如何区分，在相当长一段时间内，只有“内部知情人”可以获得分成，但1986年里根政府推动修改法案，大大扩充“内部知情人”的范畴，去年3月4日，美国最高法院裁定“杰基.劳森诉富达投资基金舞弊案”中“外部举报人”劳森同样适用保护和分成，由于美国是海洋法系，这一案例将成为今后类似案件裁判的依据。

　　这项因林肯推动而被称为“林肯法”（Lincoln Law）的法案最初只适用于军工军需领域，但上世纪90年代起逐步推广到医疗保健、金融等欺诈行为较普遍的领域，据美国联邦统计局统计，截止2012年，70%的联邦采购舞弊行为都系举报人揭露，这也从一个侧面表明“林肯法”的成功。

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　　由于许多举报人系公务员或其他政府雇员身份，作为“内部知情人”，举报的单位和个人多半是有权势的部门或领导，一旦举报行为遭到被举报人发现，很可能遭到公开或暗地的报复、打击，或以“国家机密”等理由进行“消毒”。1912年，美国国会通过《劳埃德-拉福莱特法》（The Lloyd–La Follette Act of 1912 ），首次规定联邦雇员有义务配合国会和检查部门针对政府官员、部门的弊案调查，并在不涉及泄密情况下公开作证，任何人不得因此对举报人施加任何形式的报复。但这项法案存在许多问题，最大的问题在于当时行政体系内部的管理仍然是单线条的，报复手段往往在保护生效前即已发生效力，令举报者望而生畏。

　　“水门事件”后，部分国会议员意识到这一问题将严重阻碍公务员的举报积极性，影响重大弊案的及时曝光，于是在1978年推动通过了《公务员改革法案》（The Civil Service Reform Act of 1978 , Pub.L. 95–454 , 92 Stat. 1111 “CSRA”），废除了原本负责公务员管理的公务员制度委员会（CSC），将其职权分散到人事管理办公室（OPM）、绩效制度保护委员会（MSPB）和联邦劳工关系局（FLRA）。此举的意义，是将原先的上下级隶属关系与公务员奖惩、升陟、审计等权限分开，各成系统，这样既可在一定程度上避免上下级间官官相护，或“上级的上级”因对部下的好感而不能客观对待相关举报，也可保护举报人，避免其因举报被穿“小鞋”。

　　同一年通过的《政府道德法案》（The Ethics in Government Act of 1978）规定，如果举报人依法被强制性公开披露公职人员财务状况、职业履历和直系亲属情况，或举报政府官员违反有关规定在离职“冷却期”内从事禁止从事的职业或行为，或向美国独立检察官办公室（OIC）提供信息配合其调查，都依法受到保护。

　　1989年，美国通过了历史性的《举报人保护法》（The Whistleblower Protection Act of 1989，俗称“吹口哨人法”），综合了以往各项针对联邦雇员身份举报人的保护措施，强化了相关保护，主要是成立专门的调查办公室，使之脱离MSPB，成为联邦政府中独立机构，并引入情报系统参与，且规定“个人诉讼权”（Individual Right of Action）体制，如举报人对调查办公室的裁定不服，仍可向MSPB重新申诉，倘再不服还可投诉到联邦巡回上诉法院。

　　这项法案生效3年内，举报人数量增加20%，受保护者数量增加13%，此后为进一步完善这一法规，还进行了多次修订。

　　针对私人商业领域的弊案，1966年美国约翰逊政府推动通过《信息自由法》（the Freedom of Information Act ），1996年克林顿政府又推动通过《电子信息自由法修正案》（The Electronic Freedom of Information Act Amendments ）。2002年美国国会通过《萨班斯-奥克斯利法》（The Sarbanes–Oxley Act of 2002 ， Pub.L. 107–204 , 116 Stat. 745），规定在需要时，公众公司董事会成员、会计师事务所雇员和金融企业雇员有义务配合司法机关调查，披露相关信息，不得破坏证据或阻挠调查。

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　　不过总的来说，相对政府雇员，美国对私人领域的举报人，法律保护尚嫌不足，相关法案更多强调举报人的义务，却较少谈及保护和奖励措施，之所以如此，是因为在美国，政府不便对非公营机构的经营、人事权横加干预，这样一来也就无法阻止私营机构的负责人在被举报后以种种理由对举报人进行“合法报复”，如降职、闲置、找其它“合理借口”解雇等。