1949-2019年中国城市更新的发展与回顾

阳建强教授认为：城市更新自产业革命以来一直都是国际城市规划学术界关注的重要课题，是一个国家城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。中国城市更新自1949年发展至今，在积极推进城镇化的过程中，其内涵日益丰富，外延不断拓展。由于不同时期发展背景、面临问题、更新动力以及更新制度的差异，其更新的目标、内容以及采取的更新方式、政策、措施亦相应发生变化，呈现出不同的阶段特征。回顾梳理中国城市更新70年来的发展历程，有利于更好地了解历史，把握当下，看清未来的发展方向。

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首先，阳建强教授分析了中国城市更新的现实背景。

改革开放以前：

旧城改造的重点是还清基本生活设施的欠帐，解决城市职工的住房成为突出的问题。结合工业的调整和技术改造着手工业布局和结构改善。当时建设用地大多仍选择在城市新区，旧城主要实行填空补实。

改革开放之后：

伴随中国城市发生的急剧而持续的变化，城市更新日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注热点。为了满足城市居民改善居住条件、出行条件的需求，偿还城市基础设施领域的欠债，一些城市开展了大规模的旧城改造和城市功能结构调整。

1990年代开始：

城市土地有偿使用制度在中国全面实施，以“退二进三”为标志的大范围城市更新在全国全面铺开，一大批工业企业迁出城市市区，企业工人的转岗、下岗培训与再就业成为城市更新最大的挑战。

2012年以来：

中国城镇化已经从高速增长转向中高速增长，进入以提升质量为主的转型发展新阶段，城市更新开始关注城市内涵发展、城市品质提升、产业转型升级以及土地集约利用等重大问题。许多城市结合各地实际情况积极开展实践探索。

02

然后，阳建强教授从面临问题、重要思想、学术活动以及更新实践等方面分析和总结了我国城市更新的阶段特征。

第一阶段

1949-1977年

刚刚经历了战争洗礼的中国城市物质衰败、设施落后。为了解决迫切的基本生活需要，各地城市不同程度地开展了以改善环境卫生、发展城市交通、整修市政设施和兴建工人住宅为主要内容的城市建设工作。北京龙须沟整治、上海棚户区改造、南京秦淮河改造和南昌八一大道改造等，都是当时卓有成效的改造工程。城市更新思想方面，梁思成先生和陈占祥先生关于北京老城保护与改造提出的“梁陈方案”，跳出老城，从更大的区域层面，解决城市发展与历史保护之间的矛盾，为整体性城市更新开启了新的思路和方向。

总的来说，建国初期的中国百废待兴，在财政、人力都十分紧缺的背景下，提出了“重点建设，稳步推进”的城市建设方针，将优先的建设资金用于发展生产城市新工业区。大多数城市旧城区的建设，采取了“充分利用、逐步改造”的方针，仅仅是对原有房屋、市政公用设施，进行维修养护和局部的改建或扩建，更新重点主要是着眼于改造棚户和危房简屋。

第二阶段

1978-1989年

1978年是中国具有划时代意义的转折年，标志着中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。在城市建设领域，明确了城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作，城市更新日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注热点。为了满足城市居民改善居住条件、出行条件的需求，偿还城市基础设施领域的欠债,北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市,相继开展了大规模的旧城改造。

这一时期围绕旧城改建开展了系列学术研究和交流活动。1979年原国家城市建设局下达给上海市城市规划设计院、北京城市规划局,由9个协作单位完成《现有大、中城市改建规划》研究课题，涉及旧（古）城保护和改建、旧居住区改造、市中心改建、工业调整、卫星城建设等方面。1984年在合肥召开了第一次全国“旧城改建经验交流会”，来自全国各省市、自治区的城市建设主管领导、部分城市的市长围绕旧城改建工作进行了讨论，相互交流了旧城改建的经验。1987年，在沈阳召开“旧城改造规划学术讨论会”，会议主要对旧城改造所面临的形式以及有关的方针、政策、规划原则等问题进行了讨论。

城市更新思想方面，吴良镛先生提出“有机更新论”，在获得“世界人居奖”的“菊儿胡同住房改造工程”中，以“类四合院”体系和“有机更新”思想进行旧居住区改造，保护了北京旧城的肌理和有机秩序，并在苏州、西安、济南等诸多城市进行了广泛实践，推动了从“大拆大建”到“有机更新”的城市更新理念的根本性转变，为我国城市更新指明了方向，现实意义极为深远。吴明伟先生结合城市中心区综合改建、旧城更新规划和历史街区保护利用工程，提出了系统观、文化观、经济观有机结合的全面系统的城市更新学术思想，对指导城市更新实践起到了重要的积极作用。

在法制建设方面，1980年制定《中华人民共和国城市规划法（草案）》，1984年公布了第一部有关城市规划、建设和管理的基本法规《城市规划条例》。在条例中指出“旧城区的改建，应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造”。这对于当时还处于恢复阶段的城市规划和更新工作，具有重大的现实指导意义。

第三阶段

1990-2011年

随着1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》公布，以及1998年单位制福利分房正式结束，全国掀起了住宅开发热潮。各大城市借助土地有偿使用的市场化运作，通过房地产业、金融业与更新改造的结合，充分发挥“土地级差地租”效益，新建了大量住宅，推动了旧城居住区的更新改造。2004年，国土资源部颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。2007年的《物权法》更加规范了城市更新中的拆迁工作。

这一时期的城市更新可以说是机遇和问题并存，在高速城镇化的背景下，正是因为土地的市场化改革，地方政府有途径通过土地批租为旧城更新提供新的资金来源，由于市场机制引入，政府和市场共同推动，加快了旧区基础设施改善，使旧区土地得以增值，在北京、上海、广州、南京、杭州、深圳等城市开展大规模城市更新活动，涌现了北京798艺术区更新实践、上海世博会城市最佳实践区、南京老城南地区更新、杭州中山路综合更新、常州旧城更新以及深圳大冲村改造等一批城市更新实践与探索，更新重点涉及到重大基础设施、老工业基地改造、历史街区保护与整治以及城中村改造等多种类型。但与此同时，也发生了一些破坏历史风貌、激化社会矛盾的严重问题。

城市更新的学术研究在这一时期也不断推进，进入了新的繁荣期。1992年，清华大学与加拿大不列颠哥伦比亚大学（UBC）联合举办了“国际城市改造高级研究会”，会议就旧城改造的政策导向、经济分析、城市设计、环境效益与历史文化的协调等方面进行了广泛的讨论。1995年，中国城市规划学会在古城西安召开了“旧城更新”学术研讨会，专家们提出，当前的旧城更新改造无论从规模和速度、内容和方法上都呈现出新的趋势，而且旧城更新的热潮有着更深层的社会经济背景。一批专家学者结合中国实践，从城市更新价值取向、动力机制、更新模式与更新制度等多方面，展开了对城市更新的系统性与创新性研究，《北京旧城与菊儿胡同》、《现代城市更新》和《当代北京旧城更新》等学术著作相继出版。

1996年，中国城市规划学会在无锡召开中国城市规划年会城市更新学术研讨会，并在分会场成立“中国城市规划学会旧城改建与城市更新委员会”。同年第一期《城市规划》杂志以“旧城更新——一个值得关注和研究的课题”为主题展开讨论，显示了学术界对城市更新议题的高度关注。

第四阶段

2012-至今

我国城镇化率突破50%，正式进入城镇化“下半场”。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，以及2015年12月召开的中央城市工作会议，标志着我国城镇化发展进入了质量提升的战略性调整阶段。城市更新在注重城市内涵发展、提升城市品质、促进产业转型、加强土地集约利用的趋势下日益受到关注，可以说，一个城市更新时代开始出现和来临。

近年来，国家相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》和《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》重要文件。2014年《政府工作报告》提出的“三个一亿人”的城镇化计划，其中一个亿的城市内部的人口安置就针对的是城中村和棚户区及旧建筑改造。2015年，住房和城乡建设部将三亚市作为我国“生态修复、城市修补”（简称“城市双修”）的首个试点城市。2016年，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，2017年印发《城镇低效用地再开发工作推进方案（2017-2018年）》。2017年，住房和城乡建设部出台《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》。

在这一大背景下，北京、上海、广州、南京、杭州、深圳、武汉、沈阳、青岛、三亚、海口、厦门等城市结合各地实际情况，从广度和深度上全面推进城市更新工作，呈现以重大事件提升城市发展活力的整体式城市更新、以产业结构升级和文化创意产业培育为导向的老工业区更新再利用、以历史文化保护为主题的历史地区保护性整治与更新、以改善困难人群居住环境为目标的棚户区与城中村改造，以及突出治理城市病和让群众有更多获得感的城市双修等多种类型、多个层次和多维角度的探索新局面。

这一时期尤其在城市更新的实施机制与制度建设方面进行了大胆探索与突破。2015年2月“广州市城市更新局”挂牌成立，之后深圳、东莞、济南等成立城市更新局。在城市更新管理法律、法规方面，上海出台《上海市城市更新实施办法》、《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》、《上海市城市更新规划管理操作规程》、《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等重要文件，深圳出台《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》和《深圳市城市更新标准与准则》等重要文件。

为了适应新型城镇化背景下的城市更新实践要求，搭建多学科交叉融合的学术平台，提高城市更新研究领域的学术水平，积极推动我国新型城镇化的健康发展，中国城市规划学会于2016年12月恢复成立了中国城市规划学会城市更新学术委员会，其宗旨主要在于围绕城市更新理论方法、规划体系、学科建设、人才培养与实施管理，积极开展学术交流以及科研、咨询活动，加强学界、业界与政界的沟通交流。

03

最后，阳建强教授对中国城市更新70年来的发展进行了总结与评价。

纵观中国城市更新70年的发展历程，经历了一个从解放初期百废待兴，解决城市居民基本生活环境和条件问题；到改革开放随着市场经济体制的建立，开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造；再到今天进入强调以人民为中心和高质量发展的转型期，强调城市综合治理和社区自身发展，呈现出多种类型、多个层次和多维角度探索的新局面。

在这一发展的过程中，城市更新在完善城市功能、提高群众福祉、保障改善民生、提升城市品质、提高城市内在活力以及构建宜居环境等方面起到了重要作用，她积极地促进了中国城镇化的进程，使人们的生活环境变得更加美好，使城市更加宜居、安全、高效和持续。

但与此同时，面向城市更新时代的来临，如何使城市更新工作走向科学化、常态化、系统化和制度化，无疑向城市规划和管理提出了新的和前所未有的挑战。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会

作者为学会理事、城市更新学委会主任委员，东南大学建筑学院教授

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