山东高院判例：土地行政主管部门作出的《责令停止违法行为通知书》，是否属于行政复议或行政诉讼受案范围

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裁判要点

县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。

裁判文书

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）鲁行终1954号

上诉人（原审原告）泮元德，男，1945年7月13日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇大汉峪二区306号。

被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。

法定代表人孙述涛，市长。

委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。

委托代理人张小军，济南市司法局工作人员。

原审第三人潘恩峰，男，1970年12月6日出生，汉族，住济南高新区舜华路街道办事处汉峪新苑北区12-2-1502室。

泮元德因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）土地行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2019年1月13日，济南市国土资源局向泮元德及第三人潘恩峰作出《责令停止违法行为通知书》一份，内容为：“你未经许可擅自占用大汉峪村集体土地建设房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。”2019年1月30日，泮元德向济南市政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人济南市国土资源局对申请人作出的《责令停止违法行为通知书》。济南市政府于2019年2月1日予以受理，于3月28日作出济政复决字[2019]89号《行政复议决定书》（以下简称89号复议决定），认为《责令停止违法行为通知书》系作出行政处罚前的过程性行为，不具有终局性。申请人的复议请求事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）规定，决定驳回申请人的行政复议申请。泮元德不服，诉至原审法院。

原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请,作出行政复议决定,适用本法。”一般而言,可申请行政复议的行政行为,应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为,也即行政管理活动的最终行政决定。一般并不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的通知。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”本案中，《责令停止违法行为通知书》的主要内容是对泮元德违法占用集体土地法律后果的告知,属于作出行政处罚前的程序性行为，《责令停止违法行为通知书》中没有行政机关依职权决定的事项,未对泮元德设定新的权利义务, 未对泮元德的权利义务产生实际影响。因此《责令停止违法行为通知书》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。济南市政府以泮元德的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由,对泮元德的复议申请予以驳回，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”济南市政府收到泮元德的行政复议申请后，于法定期限内作出复议决定并向泮元德送达，复议决定作出程序符合法律规定。济南市政府作出的89号复议决定,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。对泮元德提出的诉讼请求,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回泮元德的诉讼请求。

泮元德不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决和济南市政府作出的89号复议决定并判决济南市政府依法受理行政复议申请。主要理由如下：1.上诉人合法拥有大汉峪村集体土地使用权，为此修建的养殖场和护林房，并非擅自占用土地的违法建筑及设施，济南市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》责令上诉人停止违法行为是错误的，原审法院对此认定事实不清。2.根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地专用审批手续。涉案土地为设施农用地，上诉人并未违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。3.济南市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》并未告知上诉人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。4.济南市国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》，其本质是一种行政处罚，对上诉人的权利直接产生影响，原审法院适用法律错误。《责令停止违法行为通知书》的对象具有特定性、外部性、单方性，这些特性足以证明其作为行政行为，符合法定的行政复议受案范围，被上诉人应当受理上诉人的行政复议申请，并按照相关法律规定作出复议决定。即使《责令停止违法行为通知书》并非最终的行政决定，也属于行政机关作出的警告，对上诉人的权利义务产生实际影响，侵害了上诉人的合法权益。被上诉人驳回上诉人的复议申请，适用法律错误，应予纠正。

被上诉人济南市政府未提交书面答辩意见。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为：本案争议焦点是被诉《责令停止违法行为通知书》是否属于行政复议的受案范围。

《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：……（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；……。”《国土资源执法监察巡查工作规范》第十五条规定，“……国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”根据上述法律法规的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。

《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。” 第八条规定，“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。” 根据上述法律规定，行政复议的受案范围采取的是概括式肯定列举加否定列举的形式，除了第八条规定的两种情形外，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。由此，县级以上人民政府土地行政主管部门作出《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》后，被责令单位或者个人认为土地主管部门的责令行为使其合法权益受到侵害，可以根据法律规定提起行政复议，即行政机关作出的责令停止或者改正违法行为属于行政复议的受案范围。

本案中，济南市国土资源局对泮元德作出《责令停止违法行为通知书》，其中要求“……责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚”。由此可以看出，济南市国土资源局作出的被诉责令停止行为，包含认定泮元德存在非法占用土地的事实和其必须遵守上述命令否则就会受到行政处罚的两个事实，同时设定了泮元德必须遵守的法定义务，则对泮元德的权利义务产生实际影响。泮元德不服《责令停止违法行为通知书》向济南市政府提起行政复议，属于行政复议的受案范围，济南市政府应当予以受理并进行审查后作出复议决定。具体到本案中，济南市政府在89号复议决定中认为，《责令停止违法行为通知书》只是作出行政处罚前实施的过程性行为，不具有终局性，不属于行政复议受案范围，违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。原审法院判决认为《责令停止违法行为通知书》未对泮元德的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，由此驳回泮元德的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。

综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初401号行政判决；

二、撤销济南市人民政府作出的济政复决字[2019]89号《行政复议决定书》；

三、责令济南市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 侯 勇

审 判 员 李 拙

审 判 员 李莉军

二〇一九年十二月十九日

书 记 员 杨柳青