看看东海区无居民海岛开发利用的情况，能否圆你的 “岛主”梦

东海区海岛主要隶属于上海、浙江、福建和台湾四省(直辖市)。根据1988～1996年进行的第一次全国海岛资源综合调查结果，东海区面积大于500m 的海岛数量(不包括台湾省)约占全国海岛总数的2/3，其中绝大多数是基岩型海岛。21 世纪初叶完成的“我国近海海洋综合调查与评价专项”(简称“908 专项”)统计表明，全国海岛总数(含港、澳、台)为10 342 个；若以海区论，仍以东海区最多，占全国海岛总数的66%(夏小明等，2012)。其中，浙江省海岛数量居全国之首，共3820 个，约占我国海岛总数的37%；其次是福建省，拥有海岛2215 个，约占全国海岛的21%；上海市海岛数量为26 个，居沿海14 个省级行政区第12 位，仅高于天津市和澳门特别行政区(夏小明等，2012)。

▲ 东海海岛现状调研及基岩类海岛规划编制技术研究及应用示范与总项目的关系

《无居民海岛开发利用与规划：基于生态视角的东海区案例探索》（贾建军等著. 北京：科学出版社，2019.11）一书从海岛保护与利用规划制定入手，借鉴基于生态系统管理的理念，对东海区无居民海岛的开发利用情况、生态系统调查与开发适宜性评价、海岛分区和区域性海岛规划等问题进行了点面结合的介绍。

本文分享其中有关东海区海岛资源环境与开发利用现状调研的结果。按照项目的分工和安排，东海区海岛的调研范围为上海和浙江两省(直辖市)海岛。

总体评价

一、海岛管理、保护、规划与开发工作已经走上正轨

自2010 年《海岛保护法》颁布实施和2012 年《全国海岛保护规划》正式批准生效以来，国家和沿海省(自治区、直辖市)以相关法律法规建设、建立配套制度和规划体系为重点，做了大量、卓有成效的工作，在公众海岛保护意识提高、海岛行政管理体系建立、海岛保护规划编制、海岛保护配套制度建设、海岛地名普查、海岛整治修复、海岛执法监督检查、无居民海岛开发利用等方面都取得了可喜成效。

1. 管理机构日益健全

上海市海洋局下设海域海岛管理处、负责该市海域海岛的监督管理；浙江省海洋与渔业局下设海洋利用规划处，组织拟订并监督实施全省海岛保护与利用规划；负责海洋、海岛和海岸带资源调查；负责无居民海岛的使用管理工作；参与审核并监管海洋、海岛、海岸带重大工程项目。

2011 年，舟山市海洋与渔业局成立了专门的海岛管理机构——海岛管理处。浙江省其他市级海洋行政主管部门也都明确了分管海岛管理与海岛生态保护的部门。例如，宁波、台州两市海洋行政主管部门通过内设机构更名的方式(宁波市海洋与渔业局海域和海岛处、台州市海洋与渔业局海域和海岛管理处)凸显对海岛工作的重视。

2. 省级无居民海岛保护规划及配套政策基本建立

浙江省人民政府于2011 年公布了两个重要的海岛规划，即《浙江省无居民海岛保护与利用规划》和《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》，并相继出台了《浙江省无居民海岛使用金征收使用管理办法》和《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》。

上海市人民政府于2013 年批准了《上海市无居民海岛、低潮高地、暗礁标准名录》，并于2015 年印发《上海市海岛保护规划》。

3. 海岛生态保护工作扎实推进

2010 年，国家在舟山市桥梁山岛开展了为期两年的海岛生态修复试点工作，取得了初步成效，为全面开展国家海岛生态修复奠定了坚实的基础。2011 年，在海洋公益项目的支持下，台州市竹峙岛废弃物分级减量化处理项目扎实推进。在此基础上，国家批复了上海市佘山岛、宁波市韭山列岛、渔山列岛为省级海岛整治修复及保护类项目。2012年，浙江省西门岛国家海岛生态实验基地试点和浙江省秀山岛技术研究示范进展顺利，舟山市的定海区干览镇环境保护和整治修复项目、定海区环南街道摘箬山岛海岛整治修复项目的实施方案通过专家评审；佘山岛整治修复项目竣工预验收，作为第一个通过国家验收的海岛整治修复项目，对其他无居民海岛的保护和修复提供了经验和技术示范。上述工作全面推进和带动了沪浙两地的海岛生态修复工作。

4. 海岛使用取得实质性进展

2011 年4 月12 日，国家海洋局联合辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等八省(自治区)海洋厅(局)，向社会公布了首批176 个可开发利用无居民海岛名录，其中浙江省首批可开发利用无居民海岛31 个。

浙江省被确认为全国无居民海岛使用确权审批试点单位，启动了《海岛保护法》生效前已用岛活动的确权登记工作。全国首个无居民海岛使用权证颁发给了浙江省的宁波龙港实业有限公司。象山县大羊屿岛成为全国首个以市场拍卖方式出让使用权的海岛。

同期，国家海洋局与财政部在浙江联合开展了无居民海岛使用金评估调研。

二、东海区无居民海岛的管理、开发、利用优势与挑战并存

1. 东海区无居民海岛数量较多、分布广，大量岛屿离岸较近且集中分布，有利于岛屿开发利用；但由于岛屿面积普遍较小，配套设施接入环境较差，利用的工程投入相对较大。

2. 东海区无居民海岛的自然环境具有海陆间过渡特征、海岛地质构造(除长江口冲积岛外)与浙江省东部沿海地区基本一致、土壤和植被类型比较简单、海域环境要素受区域地理影响变化较大、海域地形地貌与底质环境受原始地形和水动力条件的制约明显等方面的特点，环境状况总体较好，但易受外界环境波动的影响。

3. 东海区无居民海岛拥有丰富的港口、旅游、生物、海洋能、风能资源，发展潜力较大，但淡水资源、土地资源不足的劣势也比较明显，加上海岛基础设施落后，开发利用的难度相对较大。

4. 东海区无居民海岛目前开发利用程度不高，可利用余地较大，但现状利用形式较为粗放，尤其是以围填海工程的利用占多数，导致较多岛屿“凄凉消失”，对海岛资源环境的保护与海岛资源独特性的发挥体现不强，偏重经济效益，而对社会效益和环境效益的考虑不够。

5. 依托海洋自然保护区和海洋特别保护区的建设，东海区局部无居民海岛的生态环境与生物多样性得到较好的保护与改善，但总体上覆盖面还不够高，大量保护区外的海岛缺乏保护的手段与措施。此外，由于保护区相关配套政策环境建设还相对滞后，对保护区内无居民海岛保护的针对性和操作性还有待加强。

6. 无居民海岛依托条件较差，对自然侵蚀缺乏抵抗力。

上海市的无居民海岛大部分离大陆较近，水电、交通等都较便利，因而在开发上存在很大优势。但是，上海市无居民海岛也存在很大的劣势，如规模小、生态系统脆弱等，特别是占多数的无居民海岛为河口冲积沙岛，在河口区水动力作用下，形态变化频繁，周边海域沟槽、暗滩发育，给开发利用造成了一定的困难。因此，应加强对46｜无居民海岛开发利用与规划

河口冲积沙岛演变规律的研究，预测其演变方向，在坚持保护为主的原则上，充分探讨其开发利用模式。

浙江省多数无居民海岛断裂发育、风化强烈，海浪的侵蚀和风力作用导致海岛基岸侵蚀、山体裸露、陡坡失稳等问题，进而引发岛屿岸线后退、岛屿面积缩小，甚至使得岛屿面临消失等危险不断加剧，地处外海的无居民海岛的这一情况尤其严重。

▲ 旦门山岛开发利用现状图

1. 北码头；2. 发电站；3. 小码头；4. 水塔；5. 滩涂养殖；6. 环岛素土路；7. 沙滩Ⅰ；8. 水泥碎石道路；9. 度假村房屋；10. 水库；11. 沙滩Ⅱ；12. 沙滩Ⅲ

存在的主要问题

目前东海区无居民海岛的保护与利用工作还处于一个初期实践阶段，在海岛保护、利用与管理中均存在一些问题，主要为以下几个方面。

一、对无居民海岛使用的基本情况不够了解，信息掌握较滞后

目前关于东海区无居民海岛的基础性信息，多依赖20 世纪90 年代开展的海岛资源综合调查资料，历经十余年的变迁，海岛情况多发生较大变化，一些岛屿因各类开发建设而消亡，然而由于没有对无居民海岛进行系统、长期的跟踪调查，因此对浙江省无居民海岛的使用现状掌握不清楚，制约了海岛保护与利用工作的开展。

2004～2010 年开展“908 专项”期间，沪浙两地采用地面观测与测量、航空与卫星遥感等手段，对东海区海岛也进行了综合调查，但是限于浙江省海岛众多，登岛实地调查比例及专业性海岛资源与环境的调查站点覆盖度都远未达到100%的程度。

2010 年启动的全国海域海岛地名普查工作历时3 年，对东海区海岛进行了全覆盖的登岛或绕岛调查，但是调查重点为海岛的位置、名称、面积等基本属性，对于无居民海岛的管理、规划和开发利用而言，该工作所获资料仍显单薄。

2013 年全国海洋工作会议透露，将开展第二次全国海岛资源综合调查工作，包括四项基本任务：一是开展我国全部海岛基础调查，包括基础地理要素、资源与生态环境、海岛经济社会、海岛景观文化等；二是对部分重要海岛在开展基础调查的基础上，进行周边海域专项调查，包括周边海域地形地貌和水文状况等要素；三是建设海岛数据库；四是开展调查成果汇总、分析与评价。由于种种原因，该项工作最终仅针对领海基点海岛和南海诸岛实施，原来设想的大多数目标仍然停留在纸面上。

二、对无居民海岛重要性的认识不足，保护意识较薄弱

无居民海岛是稀缺性的不可再生资源，对区域生态、经济、社会发展的意义重大，然而长期以来，对无居民海岛的价值和地位的认识存在严重不足，致使全省的无居民海岛存在不同程度的随意开发、占用、破坏现象。加上国家对无居民海岛的保护和开发政策、资金支持力度有限，在相关法规缺位的情况下，开发者往往重开发轻保护，保护意识十分薄弱，更加剧了无居民海岛资源和生态环境的破坏。

三、海岛的管理体系尚未理顺，管理制度建设和海岛规划尚未全覆盖

虽然《海岛保护法》自2010 年3 月已正式实施多年，但是由于历史遗留问题，无居民海岛的管理职责交叉、条块分割现象仍然存在，尚未完全理顺关系。同时，针对无居民海岛管理的法制建设还不完善，浙江省已经出台《无居民海岛保护与利用规划》，但是《海岛保护法》要求的沿海市、县编制相关海岛规划工作至今尚未做到百分之百完成。

四、基础设施建设滞后，制约海岛保护与利用工作的开展

目前浙江省无居民海岛基础设施底子薄、建设滞后的现象比较普遍，尤其是交通、电力和淡水设施严重不足；然而海岛基础设施建设投入大、见效慢，同时国家也尚未出台相关的优惠政策，全部依赖海岛开发者和当地政府的投入；严重制约海岛保护与利用工作的开展。

五、对无居民海岛开发的风险和投入认识不足

进行无居民海岛开发首先面对两个问题：其一，基础设施的问题，即如何解决海岛交通、通信、能源、淡水及其他一些生产生活的基本保障条件；其二，可持续发展问题，以海岛旅游为例，浙江省所在的东海近海海域海水浑浊，且从每年11 月至次年的4 月是寒冷的冬季，夏天又总会遭受台风的袭击，特殊的气候条件决定了海岛旅游每年近8 个月的淡季。淡季没有旅游收入，但是海岛设施要持续维护。因此，早期参与海岛开发的业主体会到“没有一亿资金，基本不用做‘岛主’梦”。

在高度关注的时候，开发者要冷静思考，充分考虑开发难度和风险。另外必须规划先行，不能无序无度开发。无居民海岛还是强调保护为主，不可能大量开发利用。即使开发利用，也要处理好经济发展与生态保护的关系。

▲ 滩浒山岛规划图

本文摘编自《无居民海岛开发利用与规划：基于生态视角的东海区案例探索》（贾建军等著. 北京：科学出版社，2019.11）一书“第二章 东海区无居民海岛开发利用”，有删减，标题为编者所加。

ISBN 978-7-03-062420-8

责任编辑：朱 瑾

本书从海岛保护与利用规划制定入手，借鉴基于生态系统管理的理念，对东海区无居民海岛的开发利用情况、生态系统调查与开发适宜性评价、海岛分区和区域性海岛规划等问题进行了点面结合的介绍。主要内容包括：①东海区海岛开发利用情况与典型案例；②示范区海岛生态环境监测与评价；③海岛分区与规划。本书可供海洋、资源、环境、生态等专业的研究人员、管理人员及高校师生参考。也可为我国全面制定海岛保护与利用规划提供理论及技术支持，为《中华人民共和国海岛保护法》的实施提供技术支撑，从而促进海岛的可持续发展。

（本文编辑：刘四旦）