美国区划制度简史

作者：Salim Furt（乔治梅森大学MercatusCenter高级研究员） 来源：曼哈顿研究院 译者：钟丹 审阅：hgyu 在6月25日签署的一项广泛行政命令中，唐纳德·特朗普总统下达指示，要求各级政府找到办法消除各项阻碍经济适用房推行的各项监管规定，并召集了内部委员会，任命住房和城市发展部部长本·卡森（Ben Carson）担任主席，领导研究进程。

“这些监管阻碍，”总统说，包括“租金控制、繁杂的建筑及修复规则、过多的水电能效指令、不合理的最大密度限定……以及过于繁重的湿地或环境法规，增加了与建设发展有关的成本”，“是房价上涨的主要因素。”
而特朗普总统作为一名从房地产开发商转型为政治家的总统必须明白，华盛顿在美国联邦体制内部几乎没有改革分区制的权力。在卡森部长的指导下，总统建立的消除各项阻碍经济适用房推行的委员会将能够调整一部分联邦法规，但想要对美国各州各市的分区法规产生真正的影响，则要靠说服各级政府了。 正如西摩·托尔（Seymour Toll）在1969年出版的《区划的美国》一书中所解释的那样，分区制度是20世纪初少数几位纽约商人的创意，他们的高档时装店取代了第五大道中段的豪宅。到了1916年，他们同样面临着被自己的供应商——服装制造商——挤出市场的风险，这些供应商的众多员工破坏了第五大道独有的购物体验。该市当年生效的分区法规被证明能有效缓解土地用途和类别的轮换，立即受到美国各地城市的效仿。

然而，由于这一影响深远的土地使用管理制度并非地方政府的传统权力，因此在州级和联邦法院出现了问题。州级法院通过了大部分的分区，但最高法院尚未就此作出裁决。问题层出不穷：地方政府还能在分区方面走多远呢？为了明确他们新获得的权力，几个州通过了“分区授权法案”，明确赋予市政当局广泛的监督权力。
1924年，时任商务部长的赫伯特·胡佛是一个狂热的专家政治论者，与卡尔文·柯立芝总统的自由放任主义哲学格格不入，胡佛认为，与自由市场城市发展相比，政府规划要高明得多。因此，他召集了一个分区专家小组，起草了一份标准化的州分区规划授权法案（Standardized State Zoning Enabling Act，SZEA），让各州可以效仿。 胡佛部长自豪地领导全国的城镇走向集中计划，宣布“这个标准的州分区授权法案至关重要”。政府印刷厂出版了这本书，头两年便卖出了5.5万册（每本5美分）。到了1925年，已有19个州将《标准化州分区授权法案》作为自己立法的范本。 在这一个世纪里，分区制度已变得比20世纪20年代的简短法典更具侵入性，胡佛可以一本正经地将其称为“关于土地使用的合理睦邻协议”。即便在那个时期，分区制度对租客也不那么友好。1926年，最高法院法官乔治·萨瑟兰（George Sutherland）在欧几里得村诉安布雷尔房地产公司案（Euclidv. Ambler Realty Co.）这一具有里程碑意义的判决中写道，“公寓房通常只是社区里的寄生虫”。 （译者注： 欧几里得村诉安布雷尔房地产公司案，美国俄亥俄州北部地区法院颁布的一项法令，要求强制执行乡村分区法规。 最终法院维持了该村制定分区的法规，确立了地方政府通过分区法控制土地使用的权利。 ）
从成立之初，美国的分区体制就显现出一种矛盾：其法定目的是城市必须合理规划，以避免丑陋的溢出效应。因此，大多数州需要定期进行综合规划作为分区的先决条件。但颁布的法规却总是先规定一块特定的土地用途是什么。其结果是，我们的城市和郊区实际上是计划外的（不论好坏），但同时也缺乏灵活性。
在目前的房地产市场上，沿海城市的高房价要归咎于分区制度。但从一个世纪的全国范围来看，不同的市场则会呈现出不同的问题。每个城市的法规细节应随着市场的变化而变化，但这一更为广泛使用的系统——由州分区授权法案所定义——应该足够灵活，以适应工商业、过度拥挤或存在空缺，既能让手推车畅行，也能让自动驾驶气垫船无阻的阳关大道。与此同时，也能广泛地为公众利益服务。 胡佛的专家团队在20世纪早期设计的系统已被证明过于死板和政治化。在不同的时期和地点，拥有广泛政治人脉的开发商也好，“邻避效应”的邻居也好，都能俘获这一系统从中受益。这套法规的不灵活性导致了部分司法管辖区利用该系统内在固有的不公平性，在“计划单位发展”过程中，将经济增长集中于某一个区域，如得克萨斯州的皮尔斯兰和马萨诸塞州的波士顿。 发布《标准化州分区授权法案》的95周年修订版并不会导致各州纷纷通过新提议的法案。但这将有助于推动一场对话，不仅仅是冲破阻碍，而是发起一场当代的“聚邻效应”（yes in my backyard）运动。批评现有制度很容易，但是设想一个超越分区制度的监管框架，更公平地对待人民和财产，则要困难得多。 这样的框架我将留给他人思考。但任何对于《标准化州分区授权法案》的修订，都应该减少地方政府可用的规划工具，缩减监管范围。对于一项规定何时构成对私有财产的“占有”应当有明确的指示，规章制度应在某种形式上具有内在的灵活性，这样旨在促进公共福利的规章制度就不会长久地失去其价值。 过程比结果更容易预想。比起商务部来，新的住房和城市发展部更适合作为修订SZEA的总部，而卡森部长的职责是领导土地使用的监管。 为此努力提供建议的专家们应该表现得更加谦逊，并对联邦制的价值表现出更多的尊重。希望这次更新不仅仅是提出一个新的SZEA，而是一个包含了多种措施的灵活的系统。这个拥有百年历史的分区制度已变得僵化，原因之一是在联邦政府的领导下，一种单一的措施在全国范围内施行开来。创新和多样将会变得更好，哪怕失败的政策方法也有其价值。当俄勒冈州通过了几十年来最具雄心的房地产放松管制法案时，引用该州众议院议长的话来说，这么做的理由是：“我们只是在努力不成为第二个旧金山。”