环保案例丨“未批先建”超两年，就不再处罚？环评手续又该如何办理？

“‘未批先建’行政处罚追溯期限从建设行为终了之日起计算”

基本案情：

某安畜牧公司成立于2006年，2010年建成养殖场。通州环保局于2017年7月25日进行现场监察及调查时发现某安公司存栏生猪1500头，未办理环保审批手续，未编制环评报告，无“三同时”验收手续。同年9月12日，通州环保局作出《行政处罚决定书》，责令某安公司停止生猪养殖项目建设及生猪养殖行为，罚款40000元、60000元。某安公司不服处罚决定，向通州区政府申请行政复议，通州区政府作出维持原行政处罚决定，某安公司仍不服，向法院起诉，要求撤销上述《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。

裁判结果：

如皋法院经审理认为，《行政处罚法》第二十九条规定了对违法行为行政处罚的二年追溯期限，环保部于2018年2月22日发布意见明确，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。本案某安公司案涉生猪养殖项目的建设行为于2010年已完成，通州环保局未查明原告存在连续建设的行为，因此对“未批先建”行为的追溯期限应当从2010年建设行为完成时开始计算两年。

通州环保局于2017年以原告“未批先建”为由对其进行处罚，显然已超过法律规定的追溯期限，属于适用法律错误，依法应予撤销。遂判决撤销通州环保局作出的第一项对未依法报批建设项目环境影响评价文件即从事生猪项目建设行为的处罚，撤销通州区政府作出的行政复议决定中对第一项处罚的维持决定。判决后，某安公司不服提起上诉，后撤回上诉。

典型意义：

本案系环境保护行政主管部门在日常监管和行政处罚中的典型事例，即一旦查明企业存在“未批先建”和无“三同时”验收手续的情形，就会以此进行处罚，鲜少触及企业排污等环保实质性问题。本案的判决，通过对相关法律适用问题的明确，有利于引导和督促环保行政机关依法、全面履行环境监管职责。

新环境保护法和新环境影响评价法施行以来，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设（以下简称“未批先建”）违法行为的行政处罚，在法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评价手续等方面，实践中存在不同争议。《环保部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函［2018］31号，自发布后受到广泛关注。该函对新环境保护法、新环境影响评价法，尤其是《建设项目环保管理条例》修订施行后，关于“未批先建”法律适用方面的诸多争议性问题作了释解和明确。

1、超过2年，针对于“未批先建”，企业会受到处罚吗？

行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。

2、违反环保设施“三同时”验收制度的行政处罚

建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。

对建设项目“未批先建”并已建成投入生产或者使用，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

据此，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。

建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

3、违反环保设施“三同时”验收制度的行为会受到何种处罚

《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》（国务院令第682号）已将原条例的第二十八条改为第二十三条，规定为：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

上述情况下，对于“未批先建”擅自投入生产或使用的行为，环保部门可以责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；如果逾期不改正的，还将受到100万元以上200万元以下的高额罚款等处罚。

4、是否会被责令停止生产或使用

原《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对违反环保设施“三同时”验收制度的，环保部门责令停止生产或者使用，可以处罚款。第682号国务院令修改后的新条例第二十三条，对违反环保设施“三同时”验收制度的行为，责令停止生产或者使用处罚的适用范围比原条例二十八条作了缩小，限制为“造成重大环境污染或者生态破坏的”情形下。

即使没有造成重大环境污染或者生态破坏，“未批先建”项目由于“先天不足”，较易出现其他环境违法行为。《意见》明确“建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。”《意见》列举的这些违法行为，或是依法应当持证排污单位“无证排污”、“不按证排污”等违法行为，一旦发生发现，均可受到停产整治等处罚。建设单位务必摆脱侥幸心理，不能以为“未批先建”超过2年未被发现就万事大吉了。

5、建设单位可否主动补交环境影响报告书、报告表报送审批？

新环境保护法和新环境影响评价法并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。

对“未批先建”违法行为，2014年修订的新环境保护法第六十一条增加了处罚条款，该条款与原环境影响评价法（2002年）第三十一条相比，未规定“责令限期补办手续”的内容；2016年修正的新环境影响评价法第三十一条，亦删除了原环境影响评价法“限期补办手续”的规定。不再将“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件，但并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。

建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。《意见》的这一规定，为建设单位申报完善环保手续，以及环保部门依法受理和审批，明确了依据。

因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并根据不同情形分别作出相应处理：

1.对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。

2.对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。

建设单位同时存在违反“三同时”验收制度、超过污染物排放标准排污等违法行为的，应当依法予以处罚。

来源丨环保365

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