加快政策顶层设计 住建部再提住房保障立法

时代周报记者 谢中秀 发自北京

住房保障立法11年，终于再传新消息。

8月14日，住建部官网发布《努力实现让全体人民住有所居—我国住房保障成就综述》，其中提及：住建部相关负责人表示，将加快推动住房保障立法。

曾受委托起草《住房保障法》理论版建议稿的清华大学法学院教授王洪亮在接受时代周报记者采访时表示：“从观察来看，当前我国住房保障市场并没有发生本质性的变化。包括2008年起草《住房保障法》时呈现出来的城乡差异没有完全取消；我国住房保障也尚未完成从‘补砖头’到‘补人头’的过渡；另外，当时起草《住房保障法》时争议的住房保障是否应当保障人人‘住有所居’，目前也达不到这个程度。”

“所以，当前住建部再提‘加快住房保障立法’，更多的是表达一种意愿，即当前住建部有时间、有精力、有人力去推动、去完成住房保障的立法工作。”王洪亮判断。

从住建部的表述来看—住房保障立法要“明确国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架，夯实各级政府住房保障工作责任，同时为规范保障房准入使用和退出提供法律依据”。时代周报记者查阅2014年已经发布的《城镇住房保障条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）对比发现，住建部提法与已经发布的《征求意见稿》无太大差异。

而《征求意见稿》发布五年，并在2017年、2019年均被写入国务院当年立法工作计划，却未有进一步推动，或更多的与住房保障发展尚未成熟以及责任部门博弈有关。

十余年几经波折

作为保障房的管理规定，住房保障立法工作从2007年就开始酝酿。

2008年11月，《住房保障法》被列入十一届全国人大常委会五年立法规划，由住房和城乡建设部住房保障司负责该法的起草工作，并于2008年年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿。

时间转场至2012年，住房保障立法却陡生波澜—2012年3月15日，财新网援引接近住房和城乡建设部人士的话表示：“因时机不成熟，住房保障法的法律起草工作将推迟，代之以先制定行政法规—基本住房保障条例。”

王洪亮对时代周报记者回忆道，当时调研发现了很多问题—首先当时住房保障提出的目标是保障人人“住有所居”，但从实际情况来看，达到这一站位难度较大，而且住房保障的城乡差异较大，城镇的住房保障体系较为完善、农村则比较缺失，这也加大了“住有所居”的难度。其次则是针对“夹心层”的住房保障方面，当时还是经济适用房，经济适用房是可以上市的，将其纳入住房保障体系，享受同廉租房、公租房相同的保障政策，是否存在不公平？

“整体来说，当时立法的环境和条件还不够成熟。”王洪亮指出，也是基于此，考虑到立法难度和立法进程，住房保障立法由原来的“法”降格到了“条例”。

“法的站位还是比较高。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波对时代周报记者表示，各级法院在审理案件的时候，对法律和行政法规的关注度是高于部门规章和地方立法的，另外，住房保障还涉及财政支出，根据我国预算法的规定，财政支出是要在法律规定的支出项才能给的。

时代周报记者查阅相关资料发现，《住房保障法》草案并未披露。但2014年，国务院发布了《城镇住房保障条例（征求意见稿）》，此后五年，城镇住房保障条例虽多次被纳入国务院立法工作计划，但都无最新进展。

“从住建部和民法典编纂的角度来说，租赁市场是此前关注的重点。物业管理和租赁合同等也是民法典编纂的内容。目前随着民法典编纂进入尾声，即将于2020年通过，那么住建部和相关立法部门也能腾出精力，进行住房保障法的相关立法工作。”王洪亮表示。

央地分工难题待解

数据显示，我国住房保障房供应量正在快速增长。住建部8月14日公布的数据显示，自2008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套。

我国住房保障类型也在不断完善。但王洪亮认为，当前我国的住房保障市场和2008年我们调研时的住房保障市场并没有本质上的变化。

“突出表现在我国住房保障还处在初期，以‘补砖头’的方式为主—主要面向保障住房供应方的补贴，包括对低租金或低售价公共住房的建设和运行补贴以及向低收入家庭出租私有住房的供应补贴。但成熟的方式应该是‘补人头’—以现金方式支付给租房者的房租补贴和对于购买自有住房家庭的税收减免。”王洪亮说道。

对于这一点，各地也在积极探索。杭州市住房保障和房产管理局工作人员曾在接受时代周报记者采访时表示，近几年杭州不断创新公租房领域的保障方式，目前租赁补贴也是其中很大一个部分。数据显示，上半年杭州一共货币补贴保障家庭5921户。

另外中央和地方的权力、责任厘清则是另一大待解难题—“中央和地方的权力、责任、利益如何厘清？同一级别部门如何分工？这两个问题难解是住房保障立法从‘法’降格到‘条例’的原因，也是住房保障立法最大的难题。”楼建波表示。

《征求意见稿》对责任划分提出：国务院住房和城乡建设主管部门负责全国的城镇住房保障工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责城镇住房保障相关工作；县级以上地方政府住房保障部门负责本行政区域内的城镇住房保障工作，县级以上地方政府其他有关部门在各自职责范围内负责城镇住房保障相关工作。

“此前廉租房由中央政府作为主要资金来源。但2014年，各地公租房和廉租房并轨运行。目前中央财政对公租房及其配套基础设施有专项补助资金，但补助力度多大，地方是否愿意承担这个资金，尚不清楚。”楼建波指出。

这一难题或继续影响住房保障立法。“但住房保障立法一定要有，权力、责任、利益的厘清也是一定要解决的问题。”楼建波表示，“建议住房保障立法作为一项全国性立法，应从底线立法原则着手，明确基本规则和底线原则，以顺利推进、完成相关立法工作。”

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