机构改革后，业务指导，不等于“指手画脚”

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市场监管体制改革后，基层市场监管部门实行地方分级管理体制，服从地方政府的统一领导，接受上级监管部门的业务指导。对于实行多年省以下垂直管理体制的原工商、质监、食药监部门而言，从“垂直”到“下放”，再到“整合”为市场监管局，意味着原有的组织架构和工作模式将发生巨大转变。

曾经全权管理下级“人、财、物”的省、市局，毫无疑问是改革过程中最大的“失意者”。从直接领导变为“业务指导”，不再管理庞大的队伍和经费，不能再对下颐指气使、生杀予夺，这其中的落差可想而知。许多地方的上级局不得不接受这一现实，收起了往日的高姿态，能与下级局保持制度内的合理关系。然而，也还有少数地方的上级局（尤其是市局）不甘心“退居二线”，继续以“太上皇”自居，依然对基层事务发号施令、指手画脚。这样的局面令一些基层干部感到困惑——市场监管部门现在到底是条管，还是块管？

时光回溯到2011年，当年的“国办〔2011〕48号文”这样表述：“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。”明眼人都知道，文中虽用了“双重管理”一词，但实际上是留面子的说法，具体操作中，上级局根本不可能再插手下级工商、质监部门的人事任命。而在县级地方自行合并组建市场监管部门之后，更是连名义上的“双重管理”都彻底消失了。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”作为地方政府的工作部门，市场监管部门理所当然接受本级政府的领导。

依照法律或行政法规规定，应当受上级主管部门“领导”的情况，只有《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》。条例明确，各级登记主管机关是在上级登记主管机关的“领导”下，依法履行职责，不受非法干预。单纯地从条文上理解，在企业法人登记这一块，上下级市场监管部门之间可以超越“业务指导”，而更接近“领导”关系（完全领导是不可能的）。除此之外，如今的上下级市场监管部门之间只存在“业务指导”，而并不具有领导或隶属关系。

“业务指导”，具体怎么理解？这里的“业务指导”是广义的，上下级市场监管部门之间实际上主要有这么几层关系：

第一是“授权管理”。比如修订后的《反不正当竞争法》规定，查封、扣押与涉嫌不正当竞争行为有关的财物，查询涉嫌不正当竞争行为的经营者银行账户，需要向设区的市级以上人民政府监督检查部门主要负责人书面报告，并经批准。像食品生产许可、公司登记等，是由总局或省局根据实际情况，确定市、县局的权限。行政处罚管辖争议，也是由共同的上一级机关指定管辖。还有一些上级局委托下级局承担的工作，这些都是基层市场监管部门必须经过上级局批准才能行使的权力，下级局无法自行独立完成，地方政府也无权过问。

第二是“法律监督”。根据《行政许可法》和《行政处罚法》，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为，可以撤销下级不合法的行政许可；对下级局不当的行政处罚，上级行政机关或有关部门可以责令改正。对当事人提出异议的行政许可和处罚，上级行政机关可以通过行政复议，决定维持或是撤销。其他的还有诸如《食品安全法》、《特种设备安全法》所规定的食品安全、特种设备事故调查权限等。这些都是法律、法规赋予上级局对下级的监督权限。

第三则是狭义概念上的“业务指导”。理论上来说，下级市场监管部门履职时对法律法规的认识和理解，离不开上级部门的指导。上级市场监管部门对法律的内容和精神理解更权威，在下级市场监管部门贯彻执行法律的过程中，上级给予权威的指导，有助于下级局更准确、更有效地遵守和执行法律。具体来看，像发文、督查、布置专项行动、请示答复等，都可以视作业务指导的范畴。

上下级市场监管部门之间主要的“三大关系”中，“授权管理”类是上级局的完全权力，无论是垂直管理或是分级管理，对此均不构成影响；“法律监督”类，“上级行政机关”既包括上级业务部门，也包括本级人民政府，对于上级局只能算是部分权力，视具体情况可以多行使，也可以少行使；“业务指导”类则弹性空间很大，事实上成为上下级市场监管部门关系的核心。

法律法规没有对“领导”和“指导”作更多的解释。一般来说，所谓“领导关系”，即上下级行政机关之间的命令与服从关系，上级行政机关享有命令、指挥和监督等权力，下级行政机关有服从、执行上级行政机关决定、命令的义务，不得违背或拒绝。而“业务指导关系”，是上下级行政机关之间的一种行业或业务上的指导与监督关系，上级主管部门享有业务上的指导权和监督权，但没有对下级行政机关直接的命令和指挥权。

在中国的政治现实中，“领导”与“指导”的界限并不很明晰。普遍意义上最重要的区分标志，就是看“人财物”的管辖权限究竟属谁。但对于一个部门来说，不管是地方政府还是上级局，不管是直接管辖还是业务指导，“官大一级”都是领导，一般情况下，并无必要过多地纠结“听命于谁”的问题。

中国的“条块关系”，本就是“你中有我、我中有你”，垂直管理部门不可能完全摆脱地方政府的“掣肘”，属地管理部门也不可能完全与上级业务部门“脱钩”，关键还在于“度”的把握。大多数部门都能够基于各自的理解，妥善处理好上下级关系，上级各主管部门也懂得“知进、知退、知止”，从而使“条块关系”达致微妙的平衡。

但是，在基层的市场监管领域，这一“平衡”却难以形成，某些地方甚至趋向畸形。

垂直时代，工商、质监、食药监等部门形同“独立王国”，上级局当惯了“大爷”，对下级局吆五喝六、予取予求；下级局为了考核的虚名，部分人为了个人的利益，更是跑要贿送、曲意逢迎。旧时代的日子过得实在太“幸福”，让省市局的“大爷”们像是抽大烟上了瘾，在垂直管理改为地方分级管理后，依然紧抱着以前的“辫子”不肯松手。

一些上级局（尤其是市局）在业务指导上“缺位”，却在领导关系上“越位”。下级局工作中遇到疑难问题，上级局本该给予权威的指导或解答，然而一些上级局却不会答、不敢答、不愿答，好处怀中揽、责任全部推，业务指导上乏善可陈，甚至完全空白。在上下级关系上，对下级局动辄发号施令、督查考核，指导变相成为领导，插手下级局的日常事务，文件报表一个比一个“八百里加急”，各类会议比垂直时代更多更疯狂，甚至隔三差五把下级局管辖的经营者叫去市局开会，搞到基层和经营者怨声载道，严重干扰下级局独立正常履职。

一个巴掌拍不响。在回归地方数年后，一些基层市场监管部门也依然习惯“看条不看块”，对上级局各项要求“照单全收”，却对地方政府的期待缺少有效回应，某种程度上也助长了上级局的“派头”。目前基层市场监管部门的工作清单，几乎完全是迎合上级局，地方政府还缺少对市场监管事务的“深度介入”。作为属地管理部门，与上级局之间更为“热络”，与本级政府却相对疏离，这是一个极不正常的现象。

在目前的市场监管系统，条上的标准与块上的要求差距较大。在“人财物”全面下放的今天，基层市场监管部门若依然一味媚“上”，就有极大概率会怠慢了地方政府，也脱离了人民群众的实际需求。作为一线执法部门，一味“往上看”绝非明智之选，唯有“接地气”才是长久之计。“鱼和熊掌不可兼得”，基层市场监管部门必须要有所取舍。

人贵有自知之明。上级局（尤其是市局）作为同级人民政府的工作部门，应将更多精力放在如何对本级政府负责上面，要尊重下级地方政府对市场监管工作的全面领导权，而不是过多插手基层局的日常工作。对于上级局有效、权威、正当的“业务指导”，基层当然欢迎；但若是不能指导，在家歇着倒也挺好，何必出来乱刷存在感呢？“大清已经亡了”，这辫子还不打算剪吗？

基层市场监管部门如今正在艰难“转型”。理顺包括上下级关系在内的体制机制因素，应当是转型过程中最基础、也最迫切的环节。与垂直时代不恰当的工作模式彻底切割，从根本上理顺部门条块关系，使自己成为一个“正常”的地方政府工作部门，这一定是基层市场监管部门必须经历的“成长”。

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