全国人大刘振伟：日本农地法律制度及农地流转

农地制度改革在日本农业现代化中的作用不容忽视。

（一）农地改革走向：由“集中占有”到“分散占有”再到“适度规模经营”

日本明治时期通过认定幕府、大名的私有领地，允许土地买卖，正式确立了土地私有制度。明治维新特别是二战以后，日本循序渐进推动农地制度改革。1926年，日本开始实施“自耕农创设维持事业”，鼓励佃农转化为自耕农。但直到1945年，日本农户中仍有近一半是佃农或者小自耕农，有46%的农地是佃耕地。1946年，日本国会通过了《自耕农创设特别法案》和《农地调整法修正案》，开始对封建土地所有制进行改革。日本政府强制从地主手中购买174万公顷土地，按照国家统一价格卖给475万户佃农，到1950年，全国自耕农户由1945年的172.9万户上升到382.2万户，自耕地面积占全国农地总面积的90%，实现了由地主集中垄断土地到自耕农分散占有土地的转变，小规模家庭经营的农业经营模式基本确立。在此基础上，1952年颁布了《农地法》，以法律形式对农地权利转移、农地转用许可、租种地面积上限等进行了严格限制。这个阶段的农地改革，实现了“耕者有其田”，提高了农地生产效率，解决了粮食短缺危机，但也造成了农地细碎化和大量小农的产生。

20世纪60年代初，随着经济的快速发展，农业生产效率低、农村劳动力向非农转移、农业兼业化趋势加速、耕地撂荒严重等问题逐步显现出来。1961年日本制定了《农业基本法》，确立了以实现土地规模经营为中心的农业政策，开始推行新的农地制度改革，逐步放松对农地流转的法律限制，扩大农业生产经营规模，实现小农经营模式到现代化规模经营模式的转变。

（二）农地流转形式：从以“所有权流转为主”到“以经营权流转为主”

在农地改革之初，为了保护自耕农的权益，防止地主阶层死灰复燃，1952年《农地法》对农地权利流转进行了严格规定，不管是所有权还是经营权的流转均受到严格限制，当时的农地所有被视为“不自由的土地所有”。1961年的《农业基本法》着眼于培育“自立经营”农户，允许农户间土地买卖，推动农地所有权由非职业农民向专业农户集中。1962年修改的《农地法》，对单个农户拥有土地面积最高额的限制有所松动，允许以自有劳动力为主从事农业生产经营的农户拥有超过3公顷农地，允许农户更加自由地出售或出租土地。这个阶段的土地流转，以农户间土地所有权转移为主，但由于工业化使地价飞涨，农户买卖土地所有权的意愿不高，没有出现大量流转土地所有权的现象，政府通过土地所有权流转扩大经营规模的预期目标没有达成。

进入70年代后，日本通过修改《农地法》、制定《农地利用增进法》等进一步推进农地制度改革，主要措施包括：放开土地流转管制，取消对农户拥有农地面积的限制；改革农地租赁制度，承认不在村地主的合法性，租赁双方协商解约等事项不再需要当地知事的许可；设立参考性地租价格，取消农地租金最高额限制等。这一时期日本农地制度改革的重点转向推动以土地租赁的方式流转农地。农林水产省统计数据显示，1970年各种形式的土地流转面积11.6万公顷，其中所有权转移11.3万公顷，占97.1%，土地租赁3391公顷，占2.9%。2015年各种形式流转的农地面积27.1万公顷，其中所有权转移面积4.2万公顷，占15.5%，土地租赁面积22.9万公顷，占84.5%。通过改革，农地所有权和经营权分离，农地流转由以土地买卖为主变成以土地租赁为主，由所有权流转为主变成经营权流转为主。自此，日本农地所有者经营土地的自耕农制度逐步瓦解，农地流转率和规模化经营水平稳步提高。

（三）农地流转主体：由严格限定的自耕农和佃农逐步扩大到农业生产法人和非农业生产法人

日本农地制度改革中，对农地流转主体的规定也经历了由紧及松、范围逐步扩大的过程。1946年《农地调整法修正案》明确规定，农地流转的主体为自耕农和佃农。1952年《农地法》仍将农地流转限制在自耕农之间和自耕农社区内进行。1962年《农地法》首次设立农业生产法人制度，农业生产法人包括经营与农业相关产业的农事组合法人、合资公司、有限公司等，农业生产法人有权获得土地。农业生产法人具有严格的条件限制，就是真正从事农业生产，非农业生产类企业是被严格禁入的。1993年，为了培育稳定高效的农业经营体，提高农产品竞争力，日本实施了认定农业者制度，同时放宽了农业生产法人的成员条件，允许农协等相关组织加入。至此，土地流转的主体虽然逐步扩大，但仍限定在农民和与农业相关的公司、农协等范围。

关于是否允许股份公司参与土地流转，一直争议较大，政府的态度也是慎之又慎、小步推进。2000年修改的《农地法》，允许在一定条件下，股份公司通过参股农业生产法人开展农业生产经营，但其参股比例不能超过总股本的1/4。2005年继续对股份公司进入农业的法律和政策进行调整，开设“特定法人农地租赁事业”，首次面对非农业生产法人打开了农地流转之门（高强、孔祥智，2013）。2009年，日本再次修改《农地法》，进一步放宽对企业通过租赁土地参与农业生产的限制，企业只要满足一定条件（如所有租赁土地必须被有效利用，公司必须有经营人员全职投入农业生产等）就可以租赁土地，参与农业生产经营。但此次放开的仍只是农地租赁权，农地所有权没有放开，只有农户和农业生产法人才能拥有农业土地所有权。

本文系全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟发表在《中国农村经济》2018年第8期的文章《日本涉农法律制度及政策调整》第三部分。

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