多次补正告知行为属于程序违法！

【裁判要旨】

一次性补正告知是行政机关在履行政府信息公开职责过程中应尽的合理注意义务。多次补正告知属于滥用程序裁量，当事人因此主张信息公开违反法定程序的，应予支持。

案号一审：(2016)北行初字第149号

【案情】

原告：张文茹。

被告：天津市河北区建设管理委员会(以下简称河北区建委)。

原告诉称，其为位于天津市河北区民生路45号房屋的合法所有权人，该房屋位于天津市海河综合开发博爱道地区基础设施重点工程的拆迁范围内。

为了解本项目拆迁补偿补助费的发放情况，原告于2015年6月26日向被告申请关于本项目拆迁补偿补助费用的具体发放和使用情况的信息公开，被告分别于2015年7月20日、2015年8月14日向原告作出更改、补充申请告知书，原告也依法向被告进行了补充说明。

被告于2015年9月10日作出编号XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知书。

被告的答复违反了《政府信息公开条例》《天津市政府信息公开规定》的有关规定，原告认为被告的行为侵犯了原告的合法权益，故请求法院撤销被告作出的编号XXGKDF-2015-018政府信息不存在告知书，责令被告依法向原告公开天津市海河综合开发博爱道地区基础设施重点工程拆迁补偿补助费的发放和使用情况。

被告河北区建委辩称，其作出的信息不存在告知书，程序合法，事实清楚，适用法律、法规正确。请求法院维持作出的信息不存在告知书，驳回原告的诉讼请求。

天津市河北区人民法院经审理查明，坐落于河北区民生路45号的房屋，产权人为张文茹、张文练。该房屋位于津房拆许字(2003)第276号房屋拆迁许可证拆迁范围内。

2015年6月26日，原告以邮寄的方式向被告提出信息公开申请，申请公开天津市海河综合开发博爱道地区基础设施重点工程(拆迁四至范围：东至三经路、南至博爱道、西至平安街、北至建国道)拆迁补偿补助费用的具体发放和使用情况。

被告于2015年6月29日收到申请后，于2015年7月20日向原告出具更改、补充申请告知书，要求原告对申请公开的信息内容描述进行更改、补充，并提供申请信息的拆迁许可证号。

原告于7月23日提交关于天津市河北区建设管理委员会更改、补充申请告知书的答复，并向被告提供了致天津市海河综合开发博爱道地区基础设施重点工程拆迁居民的公开信。

被告收到后，于8月14日再次作出更改、补充申请告知书和调整申请方式告知书，要求原告按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，对申请公开的信息内容描述进行更改、补充；按照一事一申请的原则对申请方式进行调整，重新提交申请。

原告于8月19日提交关于天津市河北区建设管理委员会第二次更改、补充申请告知书、调整申请方式告知书的答复，认为被告作出的告知书没有法律和事实依据，希望被告依法行政，作出信息公开。

被告于9月10日作出编号XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知书。

现原告起诉请求法院撤销被告作出的编号XXGKDF—2015—018《政府信息不存在告知书》，责令被告依法向原告公开天津市海河综合开发博爱道地区基础设施重点工程拆迁补偿补助费的发放和使用情况。

【审判】

天津市河北区人民法院于2016年5月30日作出(2015)北行初字第149号行政判决：

一、撤销被告河北区建委作出的编号XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知书；

二、责令被告在本判决书生效之日起30个工作日内，重新作出政府信息公开答复。该判决现已生效。

法院生效判决认为：

依据《政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的规定，被告作为原告申请公幵政府信息的受理机关，有权对原告的申请作出答复。

依据《天津市政府信息公开规定》第二十一条第一款第(五)项“申请内容不明确的，应当一次性告知申请人作出更改、补充，申请人进行更改、补充后重新提出申请的，重新计算答复期限”的规定，被告于7月20日作出更改、补充申请告知书，8月14日再次作出更改、补充申请告知书和调整申请方式告知书，违反了上述规定。

故被告作出的编号XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知书违反法定程序。

【评析】

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第二十一条第(四)项规定：“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”

《天津市政府信息公开规定》(以下简称《规定》)在《条例》的基础上，完善了补正告知的程序设计，其第二十一条第一款第(五)项规定：“申请内容不明确的，应当一次性告知申请人作出更改、补充，申请人进行更改、补充后重新提出申请的，重新计算答复期限。”

由此，天津通过政府规章的形式确定了政府信息公开中一次性补正告知原则。天津市河北区人民法院在审理本案时，根据行政诉讼法第六十三条第三款的规定，参照地方政府规章，认定被诉行政机关多次补正告知的行为违反法定程序，作出撤销并责令重作的判决，具有典型意义。

一、一次性补正告知是行政机关在履行政府信息公开职责过程中应尽的合理注意义务

行政机关在收到政府信息公开申请后，决定是否履行、如何履行时拥有一定的自由裁量权，但该自由裁量权的行使并不完全自由，仍然要符合合法、合理行政的要求。

合法行政有消极和积极两个维度。

消极维度，即是我们通常所讲的法无明文规定即禁止，行政机关的行为要符合法律的明文规定，不得与之相抵触。

积极维度，行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务，以更好地实现行政目的。

与此同时，合理行政也要求行政行为的动因要符合行政目的，有正当的动机且合乎情理。信息公开语境下，行政机关处理申请进行自由裁量时，需要采取必要的方法和措施尽心尽责履职，依法保障知情权实现，尽到合理注意义务，防止损害知情权的情况发生。

因此，在申请内容不明确时，行政机关的补正告知应以有助于及时、准确、全面地确定申请内容进而最大程度地保障知情权实现为行为标准。

补正告知并非独立于信息公开的行政行为，而是行政机关在信息公开过程中针对申请不明确这一特定情形应为的程序性行政行为。

虽然《条例》对于补正告知的次数没有明确规定，但是结合《条例》立法精神和司法实践，可以认为一次性补正告知是行政机关在履行政府信息公开职责过程中应尽的合理注意义务。《规定》将该合理注意义务明确化，有其合理性。

第一，一次性补正告知能有效避免行政机关以补正告知之名行拒绝公开之实。实务中常有行政机关以申请内容不明确为由，多次告知申请人进行补正，进而变相不履行政府信息公开义务，使原本旨在保障申请人权益的补正告知程序成为阻碍其知情权实现的因素。一次性补正告知的限定，能够倒逼行政机关足够审慎、全面地审查申请，并充分告知申请人应予补正的完整信息，以发挥其助力行政机关明确申请内容进而依法作出答复的作用。

第二，一次性补正告知能有效保障信息的时效价值。信息公开与获取是否及时直接影响到信息价值。《条例》规定行政机关自收到申请之日起最长30日内应予答复，也体现了其对信息公开效率的要求，而多次补正告知易使信息公开陷入“申请—补正告知—申请”的循环往复，延长受理答复期限，减损信息时效价值。相比之下，一次性补正告知能更为有效地保障信息价值，实现知情权的权益最大化。

第三，一次性补正告知符合行政比例原则。行政机关在履职中应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，为了准确公开相对人申请公开的信息，对于申请不明确的部分进行补正告知，将不可避免地延长答复流程，并可能影响信息时效价值，进而对当事人的权益造成不利影响。此时，一次性补正告知能够将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度比例。

综上，一次性补正告知是行政机关在履行政府信息公开职责过程中应尽的合理注意义务。

二、本案中多次补正告知行为的司法审查

本案中原告对于被告作出的信息不存在答复不服提起诉讼，主张被告要求其补正的告知行为没有事实及法律依据。一种观点认为申请人申请公开的内容不明确，行政机关在未予指导的情况下要求多次补正告知的，构成滥用职权。[1]但是，滥用职权主要指在行政实体问题方面滥用自由裁量权，而多次补正告知作为程序行为，并不直接涉及实体裁量。

一次性补正告知作为行政机关履行政府信息公开职责过程中应尽的合理注意义务，并不能简单以法律没有明确规定为由否定其必要性。

《条例》规定的补正告知从立法目的及体系而言即是暗含了一次性补正告知的要求，这种内在要求在不增加行政机关负担的情况下，对于规范政府信息公开有着积极的促进意义。因此，违反一次性补正告知即为违反补正告知的法定程序。

另外，就本案而言，行政诉讼法第七十条“违反法定程序”的“法”应该理解为广泛意义的法，包括法律、行政法规、政府规章。

《规定》属于政府规章，其所规定的一次性补正告知程序为政府信息公开的法定程序，行政机关多次补正告知即为违反法定程序。综上，在政府信息公开诉讼中，申请人主张多次补正告知违反法定程序，对其权利义务产生实际影响，要求确认违法的，应予支持。

需要指出的是，本案中原告以多次补正告知违反法定程序为由，要求撤销政府信息不存在告知书并责令重作。法院据此作出相应裁判，但其仅说明多次补正告知违反《规定》，并未就本案涉诉信息是否存在即政府信息不存在告知书本身进行审查。

如若被告河北区建委仍然作出政府信息不存在告知书，原告很有可能因其知情权未得到满足而再次提起诉讼，要求审查政府信息是否存在。

因此，出于诉讼经济考虑，本案审理亦应审查涉诉信息是否存在。如信息存在，则可在撤销同时责令被告公开；如信息不存在，则可因行政行为违反法定程序确认其违法。如此，本案审理在没有干预行政权行使的同时，将进一步明晰当事人双方的权利义务关系，也能有效避免知情权的实现处于悬而未决的状态，更符合行政诉讼法解决行政争议的要求。

【注释】 详见上海市杨浦区人民法院(2015)杨行初字第7号张志伟诉上海市杨浦区住房保障和房屋管理局信息公开一案。来源：《人民司法（案例）》18年第11期