【科研与决策 - 总第371期】改革开放以来流动人口子女教育政策变迁与改进

【摘要】伴随我国工业化、城镇化进程的不断推进，流动人口子女教育成为突出而迫切的问题。改革开放以来，党和政府高度重视这一问题，采取渐进式、因地制宜、多方联动等方式，统筹解决流动人口随迁子女就学和农村留守儿童问题，随迁子女教育政策经历了以借读为主、“两为主”、“两纳入”、异地考试政策等发展阶段。政策改进建议：一是加强科学预测，推进大数据和精准化管理；二是促进融合教育，为随迁子女提供多样的补偿教育；三是办好乡村教育，促进留守儿童健康成长。

改革开放对我国社会政治、经济、文化等领域产生了全方位的影响。党的十一届三中全会实现了工作重心向经济建设的转移，党的十四大明确提出以经济建设为中心和建立社会主义市场经济体制的目标。伴随计划经济向市场经济转型，迫切要求实现劳动资源优化配置，吸引大量农村劳动力涌入城市务工、经商、办服务业，城市中产生了大批流动人口，且规模日益庞大（见图1），随之产生的流动人口子女教育问题愈显重要和紧迫，2015年全国6-14岁流动人口随迁子女占流动人口总数的比例为5.47%（见图2）。流动人口子女“在外上不了学”“在家上不好学”的困境亟待解决，这关系到我国社会的安定团结和国民素质的整体提升。

图1 我国流动人口规模变动状况

本图2010年以前的数据源自段成荣等《改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势》，原载《人口研究》2008年第6期；2015年数据源自国家统计局编《2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》；2017年数据源自国家统计局编《2017年国民经济和社会发展统计公报》。

图2 流动人口子女规模变动状况

本图数据来源同图1。

一

一、保障流动人口子女教育权利的重大举措

党和政府高度重视流动人口子女教育问题，中央多次做出重要指示，国家和地方相关部门相继颁布了一系列重要政策，努力保障随迁子女享同城待遇、留守儿童共享爱的阳光。

1

以公办借读方式为主解决随迁子女入学问题

20世纪90年代中后期，为解决学龄段随迁子女在流动过程中的失学和流入地入学难的问题，国家先后出台《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》《流动儿童少年就学暂行办法》。当时主要采取以借读方式解决随迁子女在流入地就学问题，确定了“流动儿童青少年就学以在流入地全日制公办中小学借读为主，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校”的解决途径，随迁子女入学教育政策开始探索。

2

实施“两为主”政策，

妥善解决随迁子女义务教育问题

进入21世纪，大批随迁子女涌入城市。2001年国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”，初步确立了“两为主”的政策，随迁子女教育工作取得了重大突破，随迁子女在城市就读的制度性障碍正在逐步消除。

3

采取“两纳入”，推进城乡一体化，

基本实现“钱随人走”

为克服随迁子女教育问题在解决过程中的诸多困难和障碍，逐步确立了“两纳入”的政策。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，将常住人口纳入区域教育发展规划，将随迁子女教育纳入财政保障范围（即“两纳入”）。2016年，国家专门提出将在公办和民办学校就读的随迁子女全部纳入义务教育“两免一补”范围，逐步实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。

4

建立和完善随迁子女异地升学考试政策

随着随迁子女在流入地接受义务教育问题基本得到解决，他们继续升学的愿望与现行政策的阻碍之间的冲突日益激烈。2012年8月，国家专门出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》这一指导性文件，对解决这一问题提出了明确的要求。各地方政府陆续出台了实施方案，在一定程度上满足了随迁子女升学考试的需求。

5

推进留守儿童关爱服务体系建设

为解决流动人口的后顾之忧，国家在完善机制、制度保障、政策支持、队伍建设、经费投入等方面多措并举，努力构建和完善政府领导、部门联动、家庭尽责、社会参与的留守儿童关爱服务体系。

二

流动人口子女教育的主要经验

通过实施“两为主”和“两纳入”政策，随迁子女接受义务教育的问题得到有效解决。2016年全国随迁子女在公办校就读比例保持在80%以上，有19个省（区、市）90%以上的随迁子女进入公办学校就读，政府购买民办学校学位数量达到83.1万个。随迁子女经费保障机制也不断完善，2008-2015年中央财政累计安排随迁子女义务教育专项奖补资金454.74亿元。 异地考试政策实施以来，越来越多的随迁子女享受到了在流入地参加中考和高考的机会（见图3）。

数据源自教育部网站《关于政协十二届全国委员会第五次会议第0265号（教育类033号）提案答复的函 教提案〔2017〕第366号》。

图3 随迁子女参加中高考人数变化

本图数据根据网络资料整理。

1

坚持同在蓝天下，

努力让每个孩子都精彩的理念

流动人口子女的教育政策始终坚持教育公平、以人为本的教育理念，办人民满意的教育，努力让随迁子女享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。流动人口子女作为国家城镇化进程中产生的特殊的弱势群体，其教育问题的解决必须着力实现起点公平和过程公平。

2

分阶段推进，实行渐进式解决策略

流动人口子女的教育发展和演变不是一蹴而就的，其问题的解决经历了一个渐进式的发展过程。流动人口子女教育问题的解决，正是从易到难、从能够做的地方开始做起，通过不断加大并完善流动人口子女教育投入，先解决“有学上”的问题，从义务教育到义务教育后异地中高考问题分阶段解决，逐步推进，努力满足随迁子女家庭对教育的需求。

3

因地制宜，实行多样化、差异化政策

由于城市间的经济、社会、文化差异较大，无论是随迁子女在城市接受义务教育的问题还是异地考试问题，都不可能采取统一的方案来解决。因此，必须因地制宜、攻坚克难，特别是异地考试政策的推进和实施，更需要结合各地实际出台差异化的实施方案，如北京、上海、广东等人口集中流入地的异地考试门槛较高，而江西、山东等人口集中输出地条件相对宽松，仅需满足学籍和就学年限的基本要求。

4

发挥政府主导，立足特殊政策，

多方联动协同作用

流动人口子女教育问题的产生受到经济、社会、文化等因素的多重影响，决定了这一问题解决的复杂性和艰巨性。一是坚持政府主导，国家统筹各地方之间的关系以及各部门之间的关系，有效统筹人、财、物，聚集各方力量。二是立足特殊政策，统筹考虑随迁子女和留守儿童，统筹协调流入地和流出地政府之间的关系，在城乡一体化背景下加以解决。三是采取多方联动，教育系统内部和外部互相配合，公安、民政、财政、税务、妇联等相关部门协同推进。

三

流动人口子女教育政策的改进

1

加强科学预测，推进大数据和精准化管理

为满足数量日益增多的流动人口子女教育需求，科学预测随迁子女和留守儿童的发展变化趋势及其教育需求倾向，科学规划高中阶段教育以及高等教育的供给与需求变动状况。充分利用大数据和全国中小学电子学籍平台完善流动人口子女的信息库，及时掌握人口流动的最新变化，强化精准化管理，有针对性地解决流动人口子女的教育问题。

2

促进融合教育，

为随迁子女提供多样的补偿教育

当前，公办学校已成为解决随迁子女教育的主渠道，未来不仅要通过各种途径扩大城镇义务教育容量，更要为随迁子女提供更高质量的教育。这就必须妥善处理好户籍人口、常住人口以及流动人口之间的融合问题，在学校教育方面不仅要着力加强随迁子女与当地学生之间的融合教育，如实行统一管理、混班教学、设置合理的融合性的课程、开展促进同伴交往的各种活动和心理辅导等，同时应针对随迁子女的弱项和特点开展补偿教育，如为他们补习英语、音乐、体育、信息技术等，开展丰富多彩的文娱活动，让随迁子女增强城市归属感，让他们更好地融入当地学校。

3

办好乡村教育，促进留守儿童健康成长

适应乡村振兴战略，积极推进城乡义务教育公办学校标准化建设，改善农村学校特别是寄宿制学校的基本办学条件，提升学校管理服务水平，着力减少非必要的流动人口子女教育流出量。强化家庭监护主体责任，从源头上减少儿童留守现象，建立留守儿童台账制度与预警机制，完善留守儿童信息管理功能与信息报送机制，为关爱和保护留守儿童提供全面保障。

【执笔人】

李楠、朱富言、王少芳

中国教育科学研究院

（本文系中国教育科学研究院2018年度基本科研业务费专项资金委托项目“改革开放以来重大教育政策研究”阶段性研究成果）

责任编辑：王名扬

【微信编辑】孔令军

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