最高人民法院：这5种行政行为不可诉讼

2月7日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。为解决“立案难”痼疾，同时防止滥诉现象，《行诉解释》明确了行政诉讼受案范围边界，明确规定5种行政行为不可诉讼。发布会上，最高法院党组副书记、副院长江必新，对5种不可诉讼行为一一作出解释。

1、不产生外部法律效力的行为。

对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。

2、过程性行为。

可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。

3、协助执行行为。

可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，亦不属于可诉的行为。

4、内部层级监督行为。

内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中，有的法律规定上级行政机关对下级行政机关进行监督。例如：《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此，该类行为属于不可诉的行为。

5、信访办理行为。

信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。

江必新指出，《行诉解释》以推进依法行政为使命担当。行政诉讼既是“民告官”的制度设计，也是监督促进行政机关依法行政，确保行政权规范运行的“制度笼子”。司法解释突出行政行为合法性审查的原则，在追求法律效果、社会效果和政治效果相统一的同时，始终强调合法性审查原则不折不扣得到执行。

此外，为既畅通救济渠道，又确保有限司法资源的效益最大化，《行诉解释》对原告和被告的诉讼主体资格也作了明确。在原告资格方面，《行诉解释》主要在投诉举报者的原告资格、债权人的原告资格、非营利法人的原告主体资格、涉及业主共有利益的原告主体资格四个方面作了重点规定。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”将失去诉讼资格。

《行诉解释》依据新行政诉讼法新制度新规定，作了许多针对性的规定：

为了确保行政机关负责人出庭应诉制度生根落地，对于行政机关负责人及其工作人员不依法出庭应诉的，明确了不利法律后果；

针对行政诉讼案件激增态势，《行诉解释》就简易程序作了更为细致的规定，确保简易程序制度的实操性，推动适用简易程序的比例；

《行诉解释》就行政诉讼法规定的调解制度作了进一步规定，明确调解的具体程序、调解协议等内容，推动行政纠纷实质性化解等。

为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质化解，《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定：

1、适度扩大行政机关负责人的范围，确保制度落地生根。

为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉制度，《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围。即，行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

2、明确应当出庭应诉的情形，促进行政机关负责人依法出庭应诉。

即，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

3、明确行政机关负责人不出庭的说明义务，确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。

即，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

4、明确“行政机关工作人员”的含义，确保“告官见官”。

即，行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

5、明确不出庭应诉的不利后果。

即，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。来源：中国国土资源报