地方政府机构改革的实施困境及优化对策

湖南大学法学院公共管理系副教授 谭海波


【要点】顺应新时代发展要求，加快推进地方政府机构改革是建设人民满意的服务型政府的重要举措。地方政府机构改革是一个不断克服阻碍、循序渐进的过程，对改革进程中存在的制约因素进行深入分析，并从做好行政人员思想工作、加大简政放权力度、完善相关配套制度、妥善安置分流人员等方面提出有针对性的对策。

• 地方政府推进机构改革的必然性要求
  

2018年3月28日颁布的《中共中央关于深化党和国家机构的决定》中指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是关系党和国家事业全局的重大政治任务，要求各地区各部门各单位要不折不扣落实党中央决策部署。”这一论断，揭示了深化党和国家机构对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用，也揭示了地方政府机构改革必须要把握的正确方向。地方政府机构改革是行政体制改革的重要内容，必须要着眼于新时代，完善社会主义市场经济体制，落实以人民为中心的发展思想，有效提高政府治理能力现代化。
1、完善社会主义市场经济体制的需要
党的十九届三中全会《决定》指出：要“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。”这一论断充分说明了促进经济发展的体制性障碍还未完全消除，市场和社会发挥作用还不够充分。在地方上主要表现为政府对微观经济事务干预过多过细等问题。这些问题的存在，一定程度上制约了社会主义市场经济的完善，抑制了社会发展活力，同时也会产生贪污腐败的问题，因此要充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，完善社会主义市场经济体制，务必要进行地方政府机构改革。
2、落实以人民为中心的发展思想的需要
党的十九届三中全会《决定》中指出：“为适应新时代中国特色社会主义发展要求，把坚持以人民为中心作为深化党和国家机构改革的重要原则。”说明了深化党和国家机构改革的根本目标是为了增进人民福祉，维护人民的根本利益，不断提高人民物质文化生活水平，促进人的全面发展。当前地方政府的社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，政府全面正确履行职能的体制性障碍仍然存在，在一定程度上影响了人民群众的切身利益。因此，为了实现人民对美好生活向往追求，切实贯彻落实以人民为中心的发展思想，务必要深化地方政府机构改革。
3、转变政府职能、有效提高政府治理能力的需要
党的十九届三中全会《决定》指出：“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。”由此可知，转变政府职能，已然成为政府机构改革的重要内容和提高政府治理能力现代化的表现。而在地方上，全面实现政府职能转变，提高政府治理能力，必须要以深化地方政府机构改革作为保障。通过政府机构改革，才能够将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务中来，才能进一步理顺地方各部门之间的职责关系，明确部门的职能分工，真正解决《决定》中指出的职能错位、越位、缺位等现象。

• 地方政府机构改革面临的实施困境
  

改革开放30年以来，地方政府机构稳步推进，取得了丰硕的成果，成为本地区经济和社会发展的重要推动力量。但地方政府机构改革中也面临着诸多困境和问题，主要表现如下：
1、行政观念转变难
一切行政改革的最大的难点莫过于行政观念的转变。长期以来，以“官本位”、“政府中心论”等为特征的传统行政观念仍然指导着大多数行政人员的思维和行为习惯，在一些行政人员的思想中还存在着权力观念，对自身眼前既得利益难以舍弃。地方政府机构改革是一场权力和利益的重新分配，必然会触动到部门和个人的利益，很多行政人员面临调整或者分流难于适应，故而对机构改革抱有抵触的态度。因此，如果地方行政人员的思维和观念没有得到及时转变的话，势必会阻碍政府机构改革进程。
2、政府职能转变难
地方政府机构改革绝不仅仅体现为机构的撤并和人员的精简，衡量机构改革成败的关键在于是否以职能转变为核心。因此，首先要转变政府职能，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，全面、正确履行政府职能，该管的事要管好或管到位，有些该放的权要下放或放到位。过去历次地方政府机构改革未能抓住以转变职能这一个关键环节，虽然机构和人员精简，但仍然陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的机构改革循环怪圈。党的十九届三中全会《决定》也指出：“一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位。”由此可知，政府职能转变难，仍然是未来一段时间内，地方政府机构改革的瓶颈之处。
3、相关配套措施滞后
地方政府机构改革作为行政体制改革的重要组成部分，是一项系统复杂的工程，改革过程中必然会涉及到相关利益的调整和权力关系的重构。相应地涉及到政府官员个人利益、权力、观念的转变，也会涉及到组织结构、组织运行机制、协调机制、监督机制等多方面内容。这些涉及到的内容需要相关完善的配套措施加以解决。随着我国行政组织进行改革以来，地方行政组织改革发展就显得相当滞后，因而也就缺乏科学的管理体制、运行机制和监督机制，导致的后果是改革目标与实际脱节，甚至偏离改革方向。
4、人员分流阻力大
人员分流难是地方政府机构改革中不可回避的重要问题，往往陷入小范围改革没成效，大范围改革又怕引起社会震荡的两难困境。地方政府机构改革的出发点在于机构精简和部门整合，提高政府整体效能，降低行政成本，解决机构臃肿、人浮于事的问题。地方政府机构整合、裁撤后，余下的人员该如何安置、领导如何安排、被分流的人如何通过相应的机制保障其应得利益不受损等问题，若没有一个科学合理的解决方案，必然会产生抵触心理，增加了分流工作的难度。

• 地方政府机构改革实施困境的优化对策
  

地方政府机构改革是一个循序渐进、不断完善的过程，对改革进程中面临的诸多困境，我们要保持理性清醒认识，积极采取对策加于应对，为顺利实现改革目标奠定基础。
1、做好行政人员思想工作
机构改革是行政体制改革的重要内容，机构改革的成功与否，都直接影响到国家政治、经济体制的改革进程。因此，地方政府各级党委要通过各种各样的形式做好宣传教育，加强行政人员的思想政治教育，引领各级干部强化政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护党中央决策部署，认清政府机构改革形势，从内心上自觉接受它。
2、进一步转变政府职能，加大简政放权力度
坚持把转变职能作为地方政府机构改革的核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理的职能体系。同时也要加大简政放权力度，“放”与“管”要结合起来。在社会活动中弱化政府职能，给予市场和社会更多的自主权，提高他们自行处理本事务的能力，政府只管市场和社会“管不好”和“管不了”的事情。此外，政府要适当地进行监管，保证下放的权力合法有效地使用，既要充分发挥市场调节作用，也要强调政府的职责和作用。
3、进一步完善机构改革配套制度
新一轮的地方政府机构改革，务必站在全局高度，把握整体态势，在已有改革配套措施和制度的基础上，搞好各项配套改革，进一步发展完善。地方政府机构改革中，职能的转变、权力的调整、管理方式的创新都涉及到人员的调整、精简、结构的优化等人事制度问题，因此，地方政府机构改革必须与完善公务员制度相配套，毕竟改革后的行政机构需要一支高素质的公务员队伍作保证。与此同时，既要积极推进事业单位改革、社会保障制度改革，也要积极建立行政经费约束机制与政府机构改革相配套，达到实现控制机构和人员膨胀的目的。
4、妥善安置分流人员
做好地方行政人员的分流安置是一件复杂而又系统化的工作。在具体操作和实施上要仔细研究、全盘考虑。一方面可以对精简出来的富余人员继续留在机关内部进行调整，将人员安排到一些急需充实的部门工作，或者是安排到居委会与街道办事处、兴办的社区服务中心机构工作等。另一方面，根据社会经济发展要求以及社会需求，国家可以免费为他们提供技能培训，提高他们的就业能力和整体素质，增强竞争力，对接受机关分流人员的企业给予资金贷款优惠政策，提高企业接纳分流人员的积极性。此外，在制度层面要不断完善公务员制度，真正实现“能上能下、能进能出”的用人机制及考核机制。
作者简介：谭海波，清华大学公共管理学院博士后，湖南大学公共管理系副教授。研究方向：地方政府行政、电子政务。

信息来源：湖南大学

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