难以落实的约定，吉安又现一座“空城”！

转载自赣商杂志社；

为了繁荣乡镇经济，吉安遂川县五斗江乡政府在2015年招商引资，欲建设商贸综合体项目。熟料，当投资者耗资6000万元按照招商协议建成项目后，一座“空城”却横空出世了。

原来，因为政策变动导致招商协议中有关移民安置一事难以落实，且楼盘用水也存在困难，房屋销售惨淡不已。

乡政府表示，政策变动属不可抗力，没有办法预料，投资者应自行担责。但投资者则认为，政策变动属情势变更，实则还有新官不愿理旧账的内容在内。如今损失惨重，乡政府才应为此担责。

专家认为，政策变动是不可抗力还是情势变更，司法实践中仍存争议，建议双方先行协商解决，协商不成则可诉至法院厘定。

被迅速点燃的投资激情

2018年4月18日，在距吉安市遂川县50多公里远的地方，有个五斗江乡，“十送红军”中第七送歌词写的就是这里。这里是井岗山的另一侧，早年也曾是上井岗山的另一条道路。

沿着820县道来到乡镇北部，穿过百余米通幽的林荫马路，一排排高达24米的6层小楼赫然显现在路旁。黛瓦、白墙、红柱、墙裙、花窗……，客家风格的建筑特色，看起来很美观。

“全城火爆认筹预约”、“商业汇聚地，沿街龙头旺铺”……，与楼房周身挂着的这些字样形成鲜明对比的是，一排排商铺卷闸门紧闭，就连本应一排热闹景象的农贸市场也是空无一人，整个小区几无人气，门庭十分冷清。

“2年多了，真没想到会变成这样。”眼前的景象，让开发商江西登云房地产开发有限公司（下称登云公司）总经理夏鸿泉不禁慨叹。

之所以会这样，源于当时五斗江乡政府的一纸招商协议。

登云公司遂川县分公司负责人陈世坚还记得，2015年8月份，当时在商务局原局长罗双云的介绍下，认识了时任五斗江乡党委书记的危安，“当时危安书记介绍五斗江乡有一块28亩土地使用权准备出让，由于圩镇原农贸市场小且破旧，无法满足五斗江乡老百姓的日常需求，平时占道经营严重，存在很大的安全隐患，规划在项目内建设新农贸市场。”

在罗双云的带领下，登云公司陈世坚与夏鸿泉到达五斗江乡实地考察。一行人首先到圩镇原农贸市场逛了一圈，由于当天恰逢赶集，圩镇占道经营非常严重，原农贸市场也只是用铁皮搭的大棚，年代较长，好多铁柱已锈穿，棚子满是破洞。

据夏鸿泉回忆，“为促进当地发展，当时乡政府想要我们在这里新建农贸市场，同时建立一个集商业、居住和公共设施于一体的商贸综合体。”

“考察时，我发现在五斗江乡有一个当地的老板在五斗江圩镇上买了一小块土地也搞开发做了24套商品房，每平方也只卖2800元左右，卖了1年多，才卖出3套，于是我们打算放弃这次投资。”

然而，五斗江乡政府抛出了一个令他意想不到的橄榄枝。“乡政府承诺把今后的安居工程集中安置点、移民安置点、棚户区改造安置点，新农村建设，农村清洁工程等项目安排在内，每年移民安置等至少有40户。享受上级补助或下拨的基础设施和公共服务建设的全部费用，政府主动无偿协助和帮助投资商向上级争取农业、水利、公路、交通、商贸等其他项目的资金。”夏鸿泉说，投资热情因此迅速被点燃。

2015年10月，登云公司的通过网上招投标，登云公司以40万元/亩的价格，花费1120万元获得了上述28亩国有出让用地。11月5日，五斗江乡政府与登云公司签订了招商协议书，并在其中载明：五斗江乡政府承诺把今后的安居工程集中安置点、移民安置点、棚户区改造安置点、新农村建设、农村清洁工程等项目安排规划在内，且对符合相关政策的购房者享受优惠政策和补贴；享受上级补助或下拨的基础设施和公共服务建设的全部费用；五斗江乡政府主动无偿协助和帮助公司向上争取农业、水利、公路、交通、商贸等其他项目和资金，同时也要尽可能安排相关的项目和资金投入到本项目的基础设施和公共服务建设。

招商协议突遭落空

五斗江的投资项目，命名为“五江府项目”工程，于2016年3月开工建设，规划建设14栋商住两用楼共186户和83个商铺。其中央地带还有一个占地800平方米二层半实用面积2000平方的新型农贸市场。2017年8月“五江府”全面竣工，2017年1月13日取得“商品房预售许可证”。住宅楼每平方2600元起。

2016年6月，五斗江乡党委、政府迎来了换届，危安书记首先调离，此前代表五斗江乡政府与登云公司签订招商协议的乡长周卫华2017年初也离任。

由于五江府项目即将封顶完工，即可销售，2016年11月26日登云公司遂向五斗江乡政府行文申请落实招商协议中有关安置的约定。

然而，此举却迟迟没有得到乡政府的回应。

眼瞅着一栋栋小楼完工，而招商协议却迟迟难以落实，这让负责此项目的陈世坚有些着急了。曾多次找到五斗江乡政府协调，“协议落实不了”的回复如当头棒喝一般。

在一份五斗江乡政府就此事对外的公开回复中，五斗江乡政府确认了上述事实，称“将移民安居工程等项目优先安排到五江府因不符合上级政策导致难以落实。”

招商协议的难以落实也带来了负面效应，由于许多潜在购房户为移民贫困户，他们在五江府购房将无法享受到相应优惠政策和补贴，导致大量购房户放弃了购房意愿，而其他一些购房户见状也跟风打消了购房念头。

“由于乡政府不守招商协议承诺，五斗府的房子卖不出去，我们已投资的6000多万元难以收回。”登云公司夏鸿泉慨叹。

政策变动致协议难落实

“招商协议确实是上一届政府签订的，这在当时也没问题；不过现在政策变了，协议真的履行不了。”在接受本刊记者采访时，五斗江乡政府党委书记康小强坦言。

据介绍，2016年上半年，五斗江乡申报了6户移民房，其中3户集中安置在五江府，对于安置房价格等方面，当时政策并未作出具体规定，所以乡政府也就并不干预。但在2016年下半年，随着国家、省、市、县有关移民政策的细化，出台了贫困户安置人均建房面积不超过25平方米，户自筹资金不超过1万元，更重要的是遂川县这时在县城边已建成一个移民集中安置点，并且县政府定价为1360元每平方米，商品房安置价不得高于移民进园区价格1360元平方米等硬性规定，与五江府商品房销售均价为2600元/平方米不符，以致乡政府无法将建档立卡的贫困移民户安置在该项目中。

“针对已安置在五江府的3户贫困户，为了解决房价的巨大差异，最终采取的是登云公司让价到1360元/平方米销售，同时乡政府再补贴500元/平方米的剩余价差，最终成交1860元/平方米，这才得以顺利完成。”康小强说。

康小强还说，“为了上述3户贫困户的安置，乡政府每户要补贴5万元，3户共15万元，实在没有能力再继续补贴下去了。此时若再将移民安置在五江府内，政府既无法补贴高额价差，也难以控制移民人均25平方米的规定要求，所以全乡今后的移民安置无法落在五江府中。

对此，遂川县扶贫和移民办有关负责人罗谓荣表示，情况确实如此，“相较于之前而言，现今的扶贫移民政策更为严格细致，对人均面积和房价都作出了具体规定，一旦违反将无法通过审核，也就无法享受到相应优惠政策和补贴。”

据罗谓荣介绍，2016年和2017年，五斗江乡共有22户易地搬迁安置户，其中贫困户7户，非贫困户15户。

同时，根据遂川县《关于全面推进安居工程建设的实施意见》的通知精神（遂字〔2015〕23号），安居工程鼓励拆旧建新和农村土坯房维修改造，非贫困户安居工程每户补助1.25万元。

据康小强介绍，许多村民考虑到五江府一套最小的90平方米住房就要花费23.4万元购买，剔除补助部分仍需自付22.15万元，这还不包括装修费用，所以大部分村民更愿意自行选择地基建房或原址拆旧建新，这也很大程度上化解了当地购买力，最后造就了五江府的销售非常不理想。

已安置贫困户用水困难

“政策变了又不是我造成的，如今一句落实不了就否定了招商协议，连个解决方案都没有，公司投资这么多钱白白损失了，这不公平。”面对乡政府的解释，陈世坚直言。

与此同时他还提到，五江府销售不理想最重要的原因，并非定价太高，还是因为水压不稳，住户经常没有水用。

“我被安置在五江府的2楼，没想到会经常没有水用。”5月3日下午，本刊记者在已脱贫的张春茹家中打开两个水龙头，但没有一滴水流出。

他的遭遇并非孤例，本刊记者走访了解到，已入住五江府的6户购房户分布在各个楼层，均遭遇了无水可用的尴尬。

“曾有一户人家买了五江府3楼，因为无水可用，多次到售楼部大闹。一传十，十传百，五江府无水可用的消息传遍了集镇，所以没人愿意再来买房了。”五江府小区售楼部工作人员李小琴回忆说，因为漂亮的外观，起初来看房的人特别多，发售当天就有20多户交了数额不等的认筹金，但得知无水可用后，大部分人都要回了认筹金，也就再没有人来看房了。

对此，五斗江乡党委书记康小强表示，由于乡镇2013年修建万人千吨集中供水工程没有达到设计要求，导致日常供水压力和水量不足，再加上乡镇地势高低差异较大，使得一般建筑三层以上供水存在困难。目前乡政府已安排水务部门寻找十多年前的管线布局图纸还未找到，并聘请九江水利设计院技术人员到现场查看分析原因，制定集镇管线改造方案，争取今年7月解决用水问题。康小强又坦言：“到时用水可能也只能到4层以下……”。

政策变动是不可抗力还是情势变更？

面对五江府的处境，登云公司万般无奈，“原本好好的投资项目，因为政策的变化，招商协议成了一纸空文，现在几乎成了空城、鬼城。”

但康小强却认为，是政策变动才导致的招商协议难以落实，这是预料不到的不可抗力，并不存在乡政府刻意为难该项目或不兑现优惠政策情况；投资有风险，投资者自己应该有所防范，对于如今的结果应自行担责。登云公司表示无法接受！

有专家指出，政策变动是否属于不可抗力，在司法实践中存在较大争议。在国际上，一般认为政府行为不是不可抗力，但美国各州的合同法和“统一商法典”却又规定政府行为是不可抗力。

江西财经大学教授、中国行政法学会理事王柱国说，《合同法》中规定不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，可分为重大自然灾害和重大社会非正常事件两类，其中既未明确政策变动为不可抗力，也未明确政策变动不为不可抗力。

“本案中，政策变动若为不可抗力，那么乡政府就可以免责，投资者血本无归几成定局；反之，乡政府则必须承担合同违约责任，需要根据投资者的损失进行一定赔偿，所以政策变动是否属不可抗力便成为了本案的关键。”王柱国解释说。

他还提到，除了不可抗力外，政策变动也有可能属于情势变更。不同于不可抗力造成的结果是致使合同无法履行，情势变更造成的结果是对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的；不可抗力是法定的免责事由，不履行合同无需承担责任，而情势变更情况下履行合同导致显失公平，因此，合同双方应当共担相应的风险。

他因此建议，本案协议双方应先坐下来协商解决此事，若无法达成一致意见，那么投资者可向法律提起行政诉讼要求乡政府赔偿，由法院来厘定政策变动是否属不可抗力。

截至发稿前，康小强表示，将适时与登云公司有关负责人商讨解决方案，尽量避免五江府投资项目烂尾。

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