深度专题｜全球网络治理多方模式和多边模式比较与中国对策建议

方兴东

浙江义乌人，浙江传媒学院互联网与社会研究中心主任，汕头大学国际互联网研究院院长，互联网实验室主任。　

田金强

山东聊城人，清华大学法律硕士，互联网实验室分析师，研究方向为网络治理，网络安全。

陈帅

浙江宁波人，汕头大学国际互联网研究院助理研究员，研究领域为互联网治理、网络传播。

全球网络治理多方模式和多边模式

比较与中国对策建议

方兴东 田金强　陈帅

摘要：

多方模式和多边模式的二元对立和人为冲突，已经严重影响中国网络治理的政策与主张，影响到国际网络治理的正常合作，同时严重困扰了国际社会对中国网络治理的理解。

本文首先通过历史回顾的方法，系统梳理了多方模式和多边模式的演进历程和历次博弈，通过对比分析，总结了两者模式的特点及优劣势，认为两种治理模式各有所长，各有自身擅长领域，我们必须摈弃二选一的传统对立思维，把两者模式有机融合起来，才能更好发挥网络治理的能力和效用提升。

中国应该旗帜鲜明地积极拥抱多方模式，与多边模式一起，双管齐下，各有侧重，双轮驱动，进一步深化和创新中国国内网络治理的实践和理论，提高治理能力，扩大中国在国际网络治理的包容性，提升中国在国际网络治理中的话语权和领导力。　

关键词：网络空间治理，多边模式，多方模式，中国对策

一

文献综述：多方与多边二元对立的误区

随着信息技术的快速发展和广泛应用，互联网对世界各国经济、社会发展的影响力不断提升，在各国国家安全层面，也扮演着越来越重要的角色，网络空间成为人类生存和国家发展的新空间，网络空间治理逐渐被提升至国家战略层面，成为当今全球治理的重要课题。　

由于世界各国互联网发展状况不平衡，同时，各国历史传统、文化背景、基本国情存在巨大差异，导致各国在网络空间领域的治理理念和治理方式也有所不同。围绕着建立网络空间全球治理的机制，各行为体之间的博弈正在加剧，治理进程陷入困境。

总体来说，全球主要的网络治理模式可以分为两种：多方模式和多边模式，两种模式的根本区别就是政府在治理中角色的不同。通常美国和中国分别被认为是多方模式和多边模式的代表。

随着近年来国际政治的发展变化，以及网络空间治理在全球范围内的深入推进，上述两种模式的对立引发的冲突时有发生，包括信息社会世界峰会突尼斯会议的激烈争论，和各国在签署新版《世界电信规则》时的态度鲜明的对立，都是多方模式和多边模式冲突的直接体现。

对于上述两种治理模式的考察，有助于客观和理性地认识和评价两种模式，厘清它们的利弊，既看到它们之间的冲突对立，也看到它们之间统一的一面，认识上走出两种模式传统的“二选一”误区，更好地把握网络空间治理的规律，在治理实践上有助于弥合我国和国际社会的分歧，改善我国在网络空间治理问题上形成的对外形象。　

哈佛大学名誉教授约瑟夫奈（Joseph Nye）在《权力的未来》（The Future of Power, 2011）一书中，对网络空间进行了深入研究。他从制度自由主义的范式出发，认为国家不是网络空间唯一行为主体，主张在对网络权力和各行为体进行考察的基础上，分析网络空间中的权力形态。

弥尔顿Ｌ穆勒（Milian L.Mucller）指出，将国家主权与国家不该拥有的全球权力结合起来是极其危险的，而网络化的全球主义治理模式则更具优势。穆勒提出建立全球互联网新治理制度的构想（2014）。他认为首先应当建立一个非营利的、私有的域名系统根区监管委员会（the DNS Root 0ver sight Committee）作为IANA契约的委托人，代替美国商务部通信和信息管理局NTIA的职能和作用。其次，ICANN作为域名系统的政策制定者，应接受权威监管的限制。最后，ICANN有能力通过竞标履行IANA职能。

网络法学者Timothy S.Wu提出了自由主义下的国际互联网治理模式，认为网络保持高度的独立性是由于惯性，各国的网络主权应该被尊重。

Paul Meyer（2015）在《Seizing the Diplomatic Initiative to Control Cyber Con ict》一文中指出，中俄两国在联合国大会上有关《信息安全国际行为准则》的倡议将不可避免的带来各国观念的分裂，他建议西方国家应加强领导力，确保GGE有关专家的建议能形成对有关国家的约束力，这样才能保持国际网络空间治理的平衡。

美国法学家丹亨特（DAN Hunter）认为ICANN在互联网领域在政治承诺方面的缺乏足够的合法性,这影响了其在网络空间的权威。

美国芝加哥大学政治学系教授丹尼尔Ｗ德雷兹内（Daniel W. Drezner）（2016）认为国家在网络治理中的作用巨大。他认为在1970年代的协议战争以及1990年代ICANN的创建过程中，政府的偏好是一致的。他通过上述案例说明，在两次活动过程中，政府都将管理权委托给非政府性的国际组织——ISO和ICANN——以确保产生有效结果和保持其对　未来政策变化的影响力。但他同时指出，国家或许是首要的行为体，但并非唯一的行为体。非国家行为体可以通过其技术专长和议程设定来影响结果。

当前我国学术界并没有一个完善的网络空间全球治理理论来指导实践，己有的理论分析分散于哲学、社会学、政治学、国际政治学等各个学科，缺乏一个综合并符合当前网络空间全球治理需要的理论。近年来，国内学者分别从国际政治、政府管理、网络安全等视角对网络空间治理问题开展了研究，纷纷提出了治理的原则和主张。

王明国在《全球互联网治理的模式变迁、制度逻辑与重构路径》（2015）中，分析指出互联网治理模式经历了技术治理模式、网格化治理模式、联合国治理模式和国家中心治理模式的变迁。他认为互联网治理的发展走向和具体成效与制度重构进程紧密相关，而制度重构是一个系统的多维层面。当前是全球网络空间制度建设的关键时期，但相关规则建设还处于探索阶段。

邹军在《全球互联网治理的新趋势及启示——解析“多利益攸关方”模式》（2015）对三大利益攸关方——政府、私人部门和公民社会在未来互联网治理中可能扮演的角色进行分析，并指出全球互联网治理正在向多方模式过渡。他认为，多方模式强化了现有的权力关系，延续了既有的权力格局，全球互联网治理离各国平等参与的“共治”还很遥远。但是，以ICANN为核心的治理模式与未来的多方模式相比还是有明显不同。模式重构为中国这样的新兴互联网大国参与全球互联网治理的历史进　程提供了新的机遇。

沈逸（2015）认为，全球网络空间治理中“国家重返互联网”事实上是一种发展趋势，此前所谓没有政府的治理，正日趋被真正意义上的多方模式，即主权国家积极主动甚至是以主导方式参与其中的模式所取代。他主张中国应该主动引领全球治理良性变革。

鲁传颖在《网络空间全球治理与多利益攸关方理论与实践探索》（2016）中从基本概念和定义出发，主要就互联网治理（技术、政策层面）、数据治理（信息和内容层面）、网络行为规范（行为体层面）几方面对多方理论进行了深入研究，并以实践角度进行检验理论的可行性和有效性。他总结到，多方治理理论是适用于当前网络空间全球治理实践，并有助于推动网络空间全球治理进程走出困境。

郎平在《从全球治理视角解读互联网治理“多利益相关方”框架》（2017）中指出，“多利益相关方”契合了互联网治理的特征和趋势，是当前全球治理的大势所趋。“多利益相关方”不是唯一的解决方案，而是一种普遍意义上的治理路径和方法。在实践中，根据议题的不同，它可以有多种表现形式，各利益相关方依据其行为体特性，发挥不同的作用；“多边主义”作为一种具体的实践形式，与现有的“多利益相关方”实践并不存在对立，而是一种相互补充。我们应理性和客观地看待“多利益相关方”，避免将其简单归类于美国模式。　

二

多方模式与多边模式的概念和发展历程

（一）多方模式的概念与演进历程

目前各方对“多利益相关方模式”（有学者称为“多利益攸关方模式”，以下称为“多方模式”）的理解并不一致。国际互联网协会（ISOC）认为，多方模式并不是单一的模式，也不是唯一的解决方案，而是一系列基本原则，例如包容和透明，共同承担责任，有效的决策和执行。ICANN对多方模式的定义是：“一种组织治理或者政策制定的组织架构，目标在于让所有受到治理和政策制定影响的利益相关方共同合作，参与对特定问题和目标的对话、决策和执行。”

2003年，信息社会世界峰会日内瓦会议确认了互联网治理方面多利益相关方的原则：“确保所有利益相关方均能有机会参与那些对他们产生影响的政策决定的制定，同时保持语言的多样化”。虽然各方对多方模式的认识有所不同，但它是当前网络空间全球治理领域被广泛认同的治理模式，多方模式不仅被认为是互联网治理的最好途径，也被认为是提供了更普遍的全球治理的创新模式。

多方模式的演进历程：

利益相关者一词最早发端于公司治理领域。“利益相关者理论”可以追溯到1984年，弗里曼出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，明确提出了利益相关者管理理论。利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。

1998年，ICANN成立。通常认为，ICANN的互联网治理被认为承袭了这种利益相关者多方协商的精神，因此ICANN也成为践行多方模式的代表。从域名注册商等中小企业到普通的互联网用户，从技术人员、政府、学术界到民间机构，各相关方都能够参与其中表达意见，提出诉求；特别是，政府代表也可以在咨询委员会内对ICANN董事会的决定提出质疑（但是没有否决的权力，是一种有限度的参与）。

2003年12月举行的信息社会世界高峰会议（WSIS）日内瓦阶段会议确立了互联网多方治理的原则。2005年的WSIS日内瓦峰会发布的《信息社会突尼斯议程》，明确了各利益有关方的地方和作用。

2011年，ICANN旧金山会议开幕，美国国家电信和信息管理局（NTIA）局长劳伦斯（Larry Strickling）表示，支持ICANN所倡导的多利益攸关方共同参与的互联网治理模式，反对建立由各国政府主导的互联网治理模式。但劳伦斯也认为，ICANN应该做出更多努力让各国政府更多参与ICANN多利益相关方共同参与的互联网治理模式。

2013年10月全球各大组织中负责互联网技术基础设施协调的相关领导人在乌拉圭发表《互联网合作的未来——蒙得维的亚声明》。其中号召加快互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）和互联网号码分配机构（IANA）的国际化进程，将其建设成为所有利益主体包括各国政府，均能平等参与的平台。　

2014年4月，全球互联网治理大会在巴西圣保罗举行。会议通过了《全球互联网多利益相关方圣保罗声明》（以下简称《声明》），主要包括“多方模式”的治理原则以及“未来互联网治理的路线图”两部分内容。《声明》强调互联网治理必须建立在民主的多利益相关方流程之上，确保所有利益相关方，包括各国政府、私营部门、公民社会、技术社群、学术社群和用户都能秉着负责的态度，有益地参与进来。会上，各国尤其关注美国转交IANA监管权的问题以及后来的多利益各方如何参与问题。

2016年10月，美国NTIA正式将互联网域名系统的管理权移交给ICANN，标志着网络空间全球治理有望实现多方利益主体共同参与的格局。　

（二）多边模式的概念与演变历程

多边模式其实是多边主义全球治理理念在网络空间治理领域的延伸。多边主义在国际交往实践中有着悠久的历史，但直到20世纪初期才形成全球化的多边机制，多边主义理论及其系统化的研究则是最近二、三十年才逐步兴起的。罗伯特基欧汉（Robert O. Keohane）最早对多边主义的概念作了界定：“多边主义是在三个或三个以上国家间协调国家政策的实践活动”。

多边主义研究的另一位代表人物约翰鲁杰认为，“多边主义是根据普遍的行为原则，协调三个或者更多国家之间关系的一种制度形式”。因此可以认为，对于多边模式的概念应该从以下角度来把握：参与主体是主权国家，其目的是用以协调国家间的关系。　

多边模式的演变历程：

全球性的多边主义形成于1918-1945年，国际联盟是这一时期多边模式的典型代表。二战结束后至上世纪九十年代是多边主义的繁荣发展期。在此期间，随着多边模式思想的发展和实践，联合国、世界银行、国际货币基金组织等先后被创立，用以协调国家间的利益，联合国也成为迄今为止人类历史上组织形式最高的多边组织。

这一时期多边组织的数量和质量都有了显著的提升，除了联合国以外，许多地区性的多边组织，如欧共体、七国集团、东盟、七十七国集团等也纷纷得以创立。冷战结束后，多边主义的理念日渐深入人心，全球化的快速推进促使世界各国的联系更加密切，多边主义迎来新的发展阶段。这一时期成立的多边组织包括亚太经合组织、世界贸易组织、上海合作组织、欧洲联盟等全球和地区性机构。　

进入新世纪，互联网对全球经济社会发展的影响持续加深，网络空间全球治理逐渐成为全球治理的重要内容。自从信息社会世界峰会到2011年，这一阶段的网络空间全球治理进入政治竞争和主权竞争阶段，网络发达国家和新兴网络国家围绕网络空间治理模式问题产生严重的分歧，也就是治理手段是政府主导的多边模式，还是非政府行为体主导的多方模式。

（三）多方模式和多边模式的历次博弈

近年来，在全球多次场合，两种模式已经展开了数次激烈的博弈。

１、第一次博弈

博弈场合：

2003-2005年召开的WSIS各国就互联网管理问题展开了激烈的讨论，各国的争议点集中在两个方面：

（１）互联网治理（推广为信息社会建设）应该由政府主导还是市场主导；

（２）是否应该继续由当时隶属于美国商务部的ICANN进行互联网顶级域名管理？以中国、巴西、印度、南非为首的发展中国家与美国存在的分歧最大。

博弈过程：

当峰会的第一次筹备会议在2002年召开时，这些发展中国家希望取缔ICANN的管理权，将全球互联网治理纳入联合国体系，并支持政府在互联网治理和信息社会建设方面的主导作用。

2005年6月30日，美国商务部发布公告称：美国政府将继续拥有对ICAA的全权，并宣布美国商务部将无限期保留对13台域名根服务器的监控权，此举引发了欧盟国家的强烈不满。WSIS突尼斯峰会召开前夜，美欧双方为避免矛盾激化，互相做出妥协。

博弈结果：

第一，日内瓦峰会上，各方要求时任联合国秘书长成立一个互联网治理工作组（GGE）；

第二，突尼斯峰会上，欧盟同意由ICANN及美国政府继续管理互联网关键资源，美国同意召开联合国互联网治理论坛（IGF）。但是IGF的决策不具有约束力，所以事实上美国没有做出真正的让步。但是发展中国家也借此机会表达了自己的观点和立场。

2、第二次博弈

2011年9月，中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦四国常驻联合国代表联名致函联合国秘书长，要求将上述国家共同起草的《信息安全国际行为准则》作为本届联大正式文件散发。

《信息安全国际行为准则》呼吁建立多边、透明和民主的互联网管理机制，充分尊重在遵守各国法律前提下信息和网络空间的权利和自由。这是中国在联合国层面推进全球网络空间安全框架的有益尝试。　

3、第三次博弈

博弈场合：

两大模式对峙的典型事件是2012年国际电信世界大会。　

博弈过程：

会前，俄罗斯就互联网治理问题向大会提交了提案，提议在《国际电信规则》中增设专门章节和条款，强调应加强政府在互联网发展与管理中的作用，提升各国政府在互联网资源分配中的权力。

大会期间，阿联酋也提交提案，其提议的《国际电信规则》草案融合了俄罗斯提案内容。该提案得到了俄罗斯、中国、沙特等国的支持，美国、加拿大、英国、澳大利亚等国则极力反对。与会89个国家代表签署新的《国际电信规则》，美国则联合欧洲等25个国家反对，拒绝签字。拒绝在新规则上签字的国家将继续只接受1988年规则的约束。　

博弈结果：

按照原定程序，本次大会的《国际电信规则》要超过160个国家签字后才能生效，不具有法律约束力。

4、第四次博弈

2014年3月，美国商务部宣布将放弃对ICANN的控制权，但明确拒绝由联合国或其他政府间组织接管，只同意由ICANN董事会与全球“多利益相关方”讨论接管问题。2016年10月，NTIA将互联网域名系统管理权交给ICANN。　

三

两种模式对比研究：各有所长，各有侧重

（一）多方模式和多边模式的特点研究

两种模式的根本区别在于治理过程中政府角色的不同，具体表现在治理主体、治理机制和决策机制的区别，因此可以从上述几个维度来对它们的特点做出分析。

治理主体：

多边模式认为，主权国家的政府是网络空间的治理主体，在整个治理体系中处于核心位置，在治理过程中发挥主导作用；多方模式强调治理主体的多样性，认为网络治理必须经过政府、私营部门、社群等各方参与才能完成，包括政府在内的各治理主体是平等的，不存在中央权威。　

治理机制：

多方模式奉行自下而上的治理机制，各利益相关主体以协商合作的方式，平等参与互联网的技术发展和公共政策的制定，各司其职；多边模式实行自上而下的治理机制。它表现出高度集权化的特征，强调运用政府的政治权威，通过制定政策和实施政策，对网络事务实行单一向度的管理。

决策机制：

多方模式主张，治理的决策基于各利益相关方之间达成的共识。这种共识机制涵盖了治理主体之间的互动，是在事先进行多层次、多回合的沟通、协商的基础上达成的；多边模式的角色机制基于政府的强制性。政府通过行政命令的方式推行治理决策，而其他治理主体需要被动服从政府的决策。　

（二）多方模式和多边模式的优劣势分析

多方模式优势：

第一，可以最大程度降低决策失误和单方面利益主导。多方模式的治理主体有广泛的参与性，利益多样性和分散中心性，使它在相当程度上代表多数人的权益，避免被某一方面的利益群体主导。同时，决策机制的民主性带来各方话语权的平等，这在最大程度上降低了决策失误。

第二，相对于多边模式，多方模式更加灵活、开放，包容性更强。这些优势使它更适合于应对复杂性、易变性和社会性的领域，在包括技术创新、产业升级、促进科学文化的传播等互联网日常治理方面，多方模式功不可没。

多方模式的局限：

第一，代表性欠缺。积极参与网络治理的利益相关方多是专业化的技术社群和商业组织，网络空间的一般消费者和使用者代表人数不足，而且，作为后加入者，非西方国家对于现行治理秩序表达机会不足。

第二，在应对网络军备竞赛、网络间谍、大规模数据监控、网络恐怖主义、有组织网络犯罪等持续性网络威胁等挑战而言，多方模式缺乏有效性。

多边模式的优势：

第一，多边模式可以迅速汇聚各种资源并快速行动，应对大规模的网络安全挑战、打击网络犯罪、维护传统世界和网络世界的安全有序，在上述方面多边模式的作用不可替代。

第二，在推进各国互联网信息基础设施建设和提供网络公共服务方面——例如中国实施的互联网＋医疗、数字扶贫等工程——政府主导下的多边模式优势明显。　

多边模式的局限：

第一，由于政府间机构的决策速度缓慢，灵活性不足，将会削弱网络空间的活力，也有损网络技术的创新性。

第二，政府的主导模式有时不能有效反映各利益相关方的主张，主权国家间的互联网监管有可能纵容专制政权施行无限制的审查或内容管控，侵害人们自由获取信息的权利。　

综上所述，多方模式和多边模式互有长短，各有利弊，它们在各自擅长的治理领域各自发挥着不可替代的重要作用，并不存在绝对的好与坏之分。

四

中国对策建议：

积极拥抱多方模式，双轮驱动

如何处理网络空间全球治理中的多方模式和多边模式的分歧，是当前和今后一段时间我国网络空间治理中必须面对的一个重要话题。本文结　合中国互联网社群参与全球互联网治理的历史实践中经验和教训，认为中国应该采取以下对策。　

（一）摈弃二元对立的思维定式，树立正确的思维方式

多方模式和多边模式二元对立，一方面是国际社会对中国网络治理长期认识的片面化、概念化和符号化的体现，另一方面也与中国政府长期　在网络治理政策上的表述有关。这种二元对立的认识误区不仅不利于中国国内网络空间治理的理论创新和实际成效，更无助于中国在国际舞台上更好地赢得话语权，因而对中国更好地发挥全球网络治理的领导力带来负面影响。

但是，中国网络治理真实的实践经验，可能并不在多方和多边的对立的两端，而在于两者之间。无论是中国倡导的国际网络治理理念，还是中国网络治理的实践过程，都在事实上践行了多方模式。两者并不存在二选一的对立，它们之间的关系不应该是“或”而应该是“与”，不管是多方模式还是多边模式，在网络空间具体治理实践中，不同治理领域均有着发挥主导作用甚至决定作用的主体。

中国应该转变观念，摈弃传统的二元对立观念，树立全球视野，谋求国际共识。不应过分强调两者的独特性，而应逐步认识两种治理模式的共同性。伴随着网络空间治理的多元化和日益复杂化，中国应实施双轮驱动战略，多边多方双管齐下，各取所长，互为补充，使其更好地发挥作用。　

（二）提升网络空间治理学术水平

我国在网络空间治理领域虽然培养了部分学者，做出了一些成果，但是目前成熟的治理理论体系相当欠缺，具有国际影响力的人才更是屈指可数。

我国需要培养网络空间治理领域核心的国际权威，培养一批具备国际影响力的学者，在理论、理念、倡议和行动方面切实做出国际贡献；建立老中青几代学者结合的机制，立足长远，形成传帮带队伍建设的长期策略；打造国际学术交流平台：在国际层面有一批发起或者主导的学术、期刊、国际会议等；全面深入了解多方模式的理论基础、实践经验和运行机制的研究，构建具有中国特色、具有全球意义、国际同行认可的网络治理理论体系，创新和丰富现有理论，实现治理理论和治理实践的良性互动。

（三）加强多元治理主体的培育，积极参与国际多方治理平台　

我国对网络空间治理多方平台事实上参与很早，但是持续性不够，也没有形成积累性；对治理模式长期缺乏战略，在多个国际场合的表述不统一，这种零散和碎片化的表达带来了他国的误解，同时由于参与主体和策略方面存在欠缺，造成在网络空间治理上总体处于边缘化，与中国的网络强国地位完全不相称。

我国政府应该努力消除国际社会对于中国互联网治理立场的重大误解，加强与包括各国政府、国际组织、互联网企业、技术社群、研究机构等各利益攸关方的沟通与合作。

中国应重视治理主体的多元性和广泛性，积极培育多元化的互联网治理主体，增强参与全球互联网治理体系多元供给主体的国际输入能力。首先，多方模式的创新和实践应该国内先行：中国互联网协会应该成为多方模式的支持者和驱动力。其次，鼓励技术社群、学术界和私营部门发展壮大，支持它们到国际舞台发声，发挥非政府力量的影响力。适当调整政府参与策略，让非政府主体走在前台代表中国发声，政府在后台发挥主导作用。　

（四）搭建网络空间全球治理的中国平台

中国应继续办好世界互联网大会等国际会议，提升自己的主场优势。与有关国家继续举行双边互联网论坛，在上合组织、金砖国家会议、博鳌亚洲论坛等框架下举办网络议题研讨活动等，拓展网络对话合作的空间，争取与各国进一步扩大共识，缩小分歧，力争形成更大的影响力。在世界互联网大会等中国的主场，积极与国际接轨：在程序上走出传统的政府治理局限，前台可为多方模式，后台为政府主导的多边模式。　

《汕头大学学报·网络空间研究》，2017年第9期，第36-42页。方兴东 田金强　陈帅《全球网络治理多方模式和多边模式比较与中国对策建议》

中图分类号：D815；TP393　文献标识码：A

文章编号：1001-4225(2017)09-0036-07

本文的专有出版权归《网络空间研究》所有，

转载请保留文章完整，注明出处。

《网络空间研究》

第33卷 总第176期

刊号：ISSN1001-4225 CN44-1058/C

学术委员会主席：郑永年

主编：方兴东

往期回顾

深度专题｜郭良：聚焦多利益相关方模式： 以联合国互联网治理论坛为例

热点剖析｜《网络平台垄断与治理系列研讨会之电商平台》 各方意见综述

《网络空间研究》2017年第9期目录重磅来袭

深度专题｜反垄断法视角下网络分享平台企业掠夺性定价的认定

汕头大学学报·网络空间研究

投稿邮箱：stuiii@163.com

订阅热线：0754-86503621

长按二维码

关注“网络空间研究学刊”

更多精彩 敬请期待！