央视专题片里一辆电动自行车引发的合法性审查，究竟是咋回事？

行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件，与宪法或上位法不一致，哪个部门来管？违法文件导致个人权益受到侵害，公民可以向谁求助？

昨日，央视播出的政论专题片《法治中国》 第二集 《大智立法》中，讲述了浙江市民潘洪斌因自行车被扣，致信全国人大常委会法工委，建议其对一部地方条例进行合法性审查的事例。

一位普通公民寻求法律救济的背后，是一个专司规范性文件备案审查，已依法对上百件违宪违法文件进行纠错的具体工作机构——“全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室”。

该片中还首次披露，四年多来，全国人大常委会共接受公民和组织提出的各类审查建议1200余件，对每一件审查建议都认真研究、妥善处理，取得了良好的社会效果和法律效果。

察时局了解到，下一步，针对日前中央通报的甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题中，地方立法层面为破坏生态行为“放水”，地方法规违反上位法的情形，全国人大常委会将主动“出击“，重点展开专项审查，确保中央在生态环保等方面的重大决策部署以及相关法律规定在地方得到贯彻遵循。

1 一辆电动自行车引发的合法性审查

因为一辆电动自行车，浙江市民潘洪斌和一部条例较上了劲。

2015年10月10日上午，家住杭州的潘洪斌骑着一辆外地牌照的电动自行车，途经杭州环城北路与莫干山路口时，被执勤的交警拦了下来。依据《杭州市道路交通安全管理条例》中的规定，交警要查扣他的电动车并托运回原籍。

“我回去查阅了相关的规定，包括行政强制法以及道路交通安全法，都没有发现非机动车在此类情况之下，可以被扣留以及被强制托运回原籍。“潘洪斌说。

2016年4月，潘洪斌致信全国人大常委会法工委，建议对《杭州市道路交通安全管理条例》进行审查，请求撤销该条例中违反行政强制法设立的行政强制措施。

支撑这个动作背后的，是规范性文件备案审查制度。这项中国特色的宪法监督制度，是全国人大及其常委会监督宪法法律实施的重要方式。

维护国家法制统一，保证法律体系内部和谐一致，是宪法和法律得到有效实施的前提和基础。然而，一段时期以来，一些地方和部门存在超越法定权限、违反上位法规定制定规范性文件，侵害公民和法人合法权益的现象。

所谓“鞋子合不合脚，穿鞋子的人最清楚”，法律制度中哪里有问题，使用者最容易发现。应公民、组织的建议，对相关法规、司法解释开展违宪违法审查，是立法法所明确规定的，也一直都是全国人大常委会法工委法规备案审查室的工作职责。

全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰在该片中介绍，“备案审查的实质，说到底，就是确保各项规范性文件与宪法法律保持一致。”

收到这个建议以后，全国人大常委会法工委高度重视，及时与浙江省人大常委会以及杭州市人大常委会进行沟通，了解制定的情况。

最新的进展是，杭州市人大常委会和有关部门着手研究条例修改方案，已将条例的修改列入2017年立法计划，同时委托专家学者对本届人大任期内制定的全部地方性法规的合法性问题进行全面研究。

一封普通公民的来信，就能启动最高国家权力机关的备案审查程序。这项制度，为普通百姓架起了一道通向宪法法律保护的桥梁，畅通了撤销和纠正违宪违法规范性文件的渠道，为保障公民合法权益提供了制度基石。

片中首次披露，本届四年多来，全国人大常委会共接受公民和组织提出的各类审查建议1200余件，对每一件审查建议都依法认真研究、妥善处理、及时反馈，取得了良好的社会效果和法律效果。

2 主动审查已实现“全覆盖”

这项制度的背后，是一个怎样的部门？

通过全国人大的官方网站，可以查询到全国人大常委会法制工作委员会下设有“法规备案审查室”，官方资料显示，这个名称看上去并不起眼的部门已经成立运转14年。

实际上，全国人大法工委设立法规备案审查室，曾备受瞩目。

2003年，“孙志刚事件”发生后，3名法学博士向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》建议书，要求对收容遣送办法进行违宪审查。

这是违宪违法审查首次进入中国公众视野——人们发现，国务院发布的行政法规违法了，原来可以请全国人大来审查纠错。

一年后，全国人大常委会宣布，在法制工委员会下设置法规备案审查室，专门负责对行政法规、司法解释和地方性法规开展审查研究的具体工作，依法纠正其中存在的违宪违法问题。

察时局了解到，全国人大常委会法工委法规备案审查室成立以来，一直在低调探索中前行。由于此前鲜少对外披露备案审查室的运转情况，有人指出审查监督工作是人大工作中较为薄弱的环节，甚至有人认为中国的备案审查制度是“形同虚设”。

这一情况，近年来正逐步发生变化。

2014年，十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“所有规范性文件都要纳入备案审查范围”，实现备案审查“全覆盖”。

对于规范性文件备案审查工作，中央还明确提出“有件必备、有备必审、有错必纠“的刚性要求。

察时局了解到，对这些法规和文件，备案审查室既可以应公民、组织的审查建议进行“被动审查”、也可以主动“出击”开展审查研究工作。

具体来说，“被动审查”，即按照立法法和监督法规定，在收到国家机关提出的审查要求和公民、组织提出的审查建议后，进行登记、研究、处理，给予相应回复。对于审查建议涉及的法规、司法解释中存在的违宪违法问题，开展监督纠正工作，通过与制定机关沟通，促使其得到修改、废止或者明确纳入修改计划。

央视专题片中提到的潘洪斌的事例，在全国人大法工委的工作中并不少见。一个最新的例证是，去年9月，内蒙古一位公民向全国人大常委会提出对最高检出台的“附条件逮捕制度”进行审查。在收到来信后，全国人大进行了反复的研究，并与最高检进行协商、沟通，让这项争议了11年的制度于今年4月终被废止。

“主动审查”，则是针对“一府两院”报送备案的行政法规、司法解释，以及地方性法规、自治条例、单行条例等规范性文件是否与宪法和法律相抵触，主动进行逐件、逐条审查研究。

统计数据显示，过去4年里，全国人大常委会共审查研究了42件行政法规和98件司法解释，实现了对新制定的行政法规、司法解释的备案审查“全覆盖”。

2015年以来，设区的市被赋予立法权后，地方性法规数量猛增。过去一段时间，面对数量庞大的地方性法规，全国人大法工委备案审查室尚不能逐一审查。据了解，从今年1月1日开始，对各地新制定的每一件地方性法规，全国人大常委会都将进行主动审查研究。

3 将围绕环境保护等领域展开重点专项审查

在一些地方，违反宪法法律和上位法规定出台法规规章的情况并不少见。为维护宪法法律权威，确保中央重大决策部署落地，破解一定程度上存在的“政令不出中南海，法律不出大会堂”的难题，围绕党和国家中心工作对地方性法规展开重点专项审查研究，成为法规备案审查室的重要任务。

上个月，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报。通报中指出，地方立法层面为破坏生态行为“放水”。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。

察时局了解到，下一步，备案审查室将重点围绕中央高度重视的环保等工作展开对相关地方性法规等规范性文件的专项审查。

一段时期以来，与行政审批事项有关的地方性法规，道路交通、环境保护、著名商标、妇女权益等社会关注的热点问题，以及中央重大决策相关议题，被纳入全国人大常委会备案审查工作重点关注视野。

一个鲜活的案例是，有多省通过立法规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，都要以政府审计的结果作为工程竣工结算依据，而不是以合同为依据。

这也就意味着，在这条规定的支持下，工程竣工给企业支付多少钱，可能就由政府自己说了算。

去年，全国人大常委会收到投诉多地地方性法规存在上述违法问题的审查建议，依法启动审查研究。

据介绍，全国人大常委会形成最终的研究意见后，今年2月底向31个省、自治区、直辖市人大常委会发函，要求各地对该项地方性法规进行自查并给出处理意见。截至目前， 31个省份均进行了反馈。

此外，多省计生条例“超生即辞退”的规定，近期也有可能面临备案审查的“大考”。

据媒体报道，京沪浙四名学者联名向全国人大常委会“上书”，提出对多省的计生条例进行审查。他们认为：劳动合同法已经明确列举了几种单位可即时解除劳动合同的法定情形，其中并不包括违反计划生育法超生，法律也没有授权地方立法机关增设用人单位单方解约的情形，因此，计生条例中规定“超生即可辞退”违反了上位法。

南方都市报记者梳理发现，目前，有多个省份的计生条例规定，企业员工如果超生，用人单位可以辞退或解除合同。

这类规定涉及国家人口形势的重大变化，涉及计划生育政策的重大调整，涉及国家改革发展的重大决策，存废与否，何去何从，令人关注。

据了解，对此全国人大常委会已经启动审查程序。
文/王秀中