俄罗斯新闻发言人制度的历史溯源与现实反思

周庆安（清华大学新闻与传播学院副院长，副教授，博士生导师）

赵文才（清华大学新闻与传播学院硕士研究生）

原载于《对外传播》2017年8月刊

摘要：无论是从政治制度、社会环境的维度，还是从新闻发布的发展衍变维度，我国与俄罗斯都存在着众多相似之处，因此有关俄罗斯新闻发布制度发展的研究，对于我国的相关制度建设具有重要的借鉴意义。本文对俄罗斯新闻发言人的制度演变历程进行了梳理，并从架构设置、发声体系、职责分配等多个维度对俄罗斯的新闻发言人制度特点及其成因进行了总结，以期对我国相关制度的建设发展提供参考和借鉴。

关键词：俄罗斯 新闻发言人制度 新闻发布 制度演变

单从功能上看，新闻发言人的历史可以一直向上追溯到民族国家形成初期——国家与政府属于抽象的政治概念，政府职能的实现最终还要依靠具体的人，而在政府的内部统治、政府间交涉等过程中，担负传达政策立场或命令，维护政府利益的自然人，便可以认为是早期的政府新闻发言人（如负责宣读圣旨，传达圣意的宦官便可以认为是中国古代的“总统新闻秘书”）。但是，就是这样一个对于政府功能的实现不可或缺的职位，数千年以来却并未受到各国的重视，长期处于制度保障缺失的情形之下。从新闻发言人的常态化机制建设来看，新闻发言人制度的形成和建设只有区区60余年的时间。

追本溯源——俄罗斯新闻发言制度的历史流变

现代意义上的俄罗斯新闻发言人制度起源于上世纪80年代中后期的苏联。当时，苏联上下大兴民主改革之风，以市场化、开放化为主导特征的体制转型风靡苏联的各行各业，苏联的传媒业也在大环境的影响下开始了由计划体制下的政府运作，向市场化运作的轨变过程。

首先，民主化进程促使下民众社会的兴起使得苏联政府不得不重视与民众的对话；而媒体运作方式的改变，重塑了原有的政治传播格局，媒体不再无条件充当政府的喊话筒，市场化媒体以及BBC，VOA等外媒的涌入使得原来自上而下的单向灌输型政府传播模式作用全无，政府无奈之下不得不重新思考与媒体的关系。

自1986年开始，一些政府部门如苏联外交部就已经设立了行使新闻发言人职能的相关职位，总统戈尔巴乔夫甚至有了自己专门的新闻发言人。但此时的发言人多为兼职性岗位，仅零星存在于个别部门，仍然没有相应的制度和机构保障。

1988年可以视为苏联新闻发言制度建设的元年，一系列政府新闻发布机制自此开始逐步建立并完善。2月份，苏联成立公共关系委员会，新闻发言人开始迈向职业化；8月份，苏联电视台资深评论员Lev Alexandrovich Voznessensky被任命为首任苏联政府发言人，负责对外传达苏联的立场和政策；此后不久，苏联政府又成立了新闻和公共关系部际委员会，该中心的主要职能便是通过举行新闻发布会等形式改善公众由于切尔诺贝利核事故而对于核电所产生的消极印象，协调苏联核电部门的媒体关系。1989年，苏联内务部正式命令各部门设置独立的新闻宣传机构，机构的职责包括：举行与所在部门事务相关的新闻发布会、媒体通风会，确保定期发布媒体通报，及时通过媒体向公众发布部门活动信息等。至此，苏联的新闻发布制度渐具雏形。

1991年6月，叶利钦当选为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国总统，并于7月成立总统办公厅，设立总统新闻秘书一职，由其直接任命，负责有关总统事务以及行政命令的对外新闻发布工作。首任新闻秘书由俄罗斯《共青团真理报》资深记者Pavel Voshchanov[4]担任。叶利钦此举不仅促进了俄罗斯新闻发布制度顶层建设的完善，还开创了俄罗斯总统新闻秘书由从业人员担任的先河，此后的总统新闻秘书一职，多由具有丰富媒体从业经验的人士担任。

1991年12月，苏联解体，其新闻发布制度的发展却并未停滞。叶利钦当选为俄罗斯联邦首任总统后，总统新闻秘书这一职位得以保留。与此同时，俄罗斯联邦颁布《俄罗斯联邦大众传媒法》，明确了一般情况下大众传媒不须接受审查的地位，并规定大众传媒可从新闻发言人等渠道获取政府相关信息。这是成立伊始的俄罗斯联邦第一次通过立法形式，间接肯定新闻发言人地位，从此以后，新闻发言人与新闻发布会这种政府媒体信息交流形式逐渐成为俄罗斯联邦政治传播的主要途径之一，联邦各个部门的新闻发布制度趋于完善。

自1997年开始，俄罗斯外交部、克里姆林宫等各主要部门相继建立官方网站，实时对外发布本部门相关的政府信息，新闻发言人的对外发声渠道获得有效拓展，政府传播的途径呈现出多样化趋势。从2005年开始，YouTube、twitter等不同形式的网络社交媒体开始进入人们的生活并改变传统的信息流动模式，为顺应传媒技术进步推动下的传播形式变革，俄罗斯各级政府部门、官员纷纷建立新媒体传播平台，打造新的政府新闻发布渠道，twitter、YouTube等新兴网络社交媒体逐渐成为俄罗斯政府信息公开、新闻发布、官民互动的重要途径。

此后，在普京本人以及其所代表的强势政府影响下，俄罗斯新闻发布工作逐渐成为极具领导人个人色彩的舆论引导工具。

2000年，曾长期任职于外事部门的普京就任俄罗斯联邦第二任总统。普京上台后，首先采取措施加大对信息传播渠道的管控，限制政府信息传播过程中“噪音”的出现。

据前驻克里姆林宫记者团成员 Yelena Trebugova透露，在普京入主克里姆林宫伊始，其新闻秘书就宣布“将对克里姆林宫记者团实行新闻审查制度”，表明克里姆林宫意欲回笼政府信息传播的主导权。尽管对于媒体的管控力度趋紧，但普京显然明白要维持良性运转的政府媒体关系，实现有效的政府信息传播，还应该加大政府信息的对外输出，增强政府运作的透明度，以此满足媒体与公众对于政府信息的知情需求。

从2001年开始，普京在每年年末举行的总统记者招待会，成为了俄罗斯政府新闻发言体系中的一大亮点：总统与国内外记者相聚一堂，你问我答，坦诚相见。这一惯例极大改善了俄罗斯的政治传播局面，政府与领导人的公共形象也获得有效提升。受普京这一做法的带动，俄政府各主要部门领导也开始频繁走到媒体聚光灯下，充当政府信息发布的窗口，发言人的角色开始呈现出多样化趋势，俄罗斯的政府新闻发布制度也由此获得进一步充实和发展。

2012年，普京再次入主克里姆林宫。为应对日益嘈杂的国内外舆论环境，加强政府发声的一致性、权威性与辐射度，普京政府加大了对于国内信息传播渠道的管控。2013年，有俄罗斯脸书之称的俄国社交网站 VKontakte[6] 在经过一系列资本运作之后被“收归国有”；常与政府有口角之争的俄新社与俄罗斯之声被合并重组，统一归于“今日俄罗斯”国际新闻通讯社。自此，俄罗斯政治传播的平台和渠道获得极大拓展，国内舆论空间少有与政府立场相左的声音出现。而政府新闻发言人、部门主管领导等不同形式的新闻发布主体通过媒体报道、政府网站、政府新媒体平台等不同渠道发出的政策信息，逐步占据俄罗斯舆论空间的半壁江山，俄罗斯新闻发言人的职能与权威性，获得极大补充和强化。

抽丝剥茧——对俄罗斯新闻发言制度的现实思考

任何制度形成过程中所表现出的特点与其所在的政治环境都存在着难以割裂的关联——在近30年的制度发展过程中，以普京为领导核心，长达17年的威权式治理方式对俄罗斯新闻发言人制度的发展留下了难以磨灭的烙印，与此同时，在特定历史、社会因素的作用下，俄罗斯的政府新闻发言人制度在架构设置、发声体系、职责分配等方面逐渐形成了有别于中西各国的自身特色。

1、从渠道建设的角度来看，随着俄罗斯新闻发布机制的健全以及政府对于政治传播体系建设的重视，俄罗斯政府信息发布的渠道和形式都获得了极大丰富。

首先从政治传播的信息源或信息传播主体来看，除各部门常设的发言人职位之外，俄罗斯上至国家元首，下至政府各部门主管，都或多或少的扮演着政府信息传播主体的角色，政府主要官员出现在媒体聚光灯下的频率并不逊于本部门的新闻发言人，据笔者统计，仅在2016年，俄罗斯总统普京就接受了7次专访并举办1次年度大型记者会，俄总理梅德韦杰夫接受专访达11次。在俄罗斯当地新闻通讯社播发的政府相关类报道中，消息引用频率出现最多的信源依次为新闻发言人、部门主要领导、政府网站。可见，其新闻发布职能的实现，并不仅限于专门的新闻发言人。

其次从政府信息传播的途径来看，随着传播技术的变革以及俄罗斯政府-民众关系在政治经济体制改革下发生的变化，俄罗斯目前已经形成了一整套以传统媒体与新媒体技术为基础的互补型传播体系，且以新媒体平台为载体的民众参与性更强的政府传播途径例如Twitter、Facebook、Youtube等正在俄罗斯的政治传播体系中扮演愈加重要的角色。

最后从对外发布的形式的看来，当前，俄罗斯的政府新闻发布并不仅限于传统的新闻发布会，除举行常规的发布会之外，俄罗斯新闻发布的形式还包括国内外媒体对发言人及领导人的专访、新闻通气会、电话视频会议、政府声明以及政府与官员自身的社交网络账号等。这些特点各异的发布形式，点面结合、互为补充，共同构成了俄罗斯的政府新闻发布网络。

2、从职责划分的角度来看，俄罗斯各主要政府部门都设有专门的新闻发言人职位，且分别设有直接对政府首脑和国家元首负责的新闻秘书，政府与克里姆林宫的发言体系相互独立，职责分明。另外，新闻发言人通常在部门内部的级别较高，因而对于部门整体信息的把握较为全面，职能行使的自主性较大。

以克里姆林宫为例，其内部的行政主体为总统行政办公厅，总统办公厅下属21个子部门，分别负责法律、外交、内政等各项事务，其中虽然有专门的总统媒体和信息办公室，专门负责协调俄罗斯总统与媒体之间的关系，但是总统新闻秘书并不隶属于任何一个子部门，且通常情况下级别要高于各个下属机构，处于总统办公厅内官员生态圈的顶层，具有从各个部门获取信息的职能权限。这样一方面减少了新闻发言人所受的束缚，增强了其观点呈现的自主性和客观性，另外也保证了各部门信息都能汇集至新闻秘书处，有利于其全面掌握部门内各方面信息，避免了新闻发言人与各部门之间信息沟通不畅或者信息缺失等情形的出现。

3、从职位设置的角度来看，俄罗斯政府主要部门的发言人往往由专人长期负责，表现出较高的职业稳定性。

俄罗斯的新闻发言制度具有较强的“对人负责”的意味，例如克里姆林宫的新闻发言人是对总统负责，政府新闻发言人是对总理负责，因此，在俄罗斯，新闻发言人岗位的稳定性实际是意味着“负责人的稳定性”。例如，现任克里姆林宫新闻发言人佩斯科夫早在2000年就担任普京的新闻发言人，2008年普京就任俄总理，佩斯科夫即跟随普京由克里姆林宫新闻秘书成为俄总理新闻秘书。

此外，俄罗斯政府部门的新闻发言人尽管可能会面临职务的变化，但一般而言，并不会发生业务跨度较大的职位调动，因而普遍具有较长的任职经历。俄现任总理和总统的新闻秘书均具有十数年的发言人从业经历，具有丰富的媒体经验。

新闻发言人是政府与媒体及大众联系的一扇窗口，新闻发言人职位的稳定就意味着其所在政府部门的公众关系与媒体关系的稳定，而稳定、良好的媒体关系对于新闻发布效果的实现具有重要的影响作用。

4、从发言人选任的角度来看，资深媒体人士或外交人员担任政府发言人是俄罗斯从1988年苏联任命首位政府发言人至今所一直延续下来的惯例。

通过对俄罗斯当前各主要部门的新闻发言人履历进行梳理我们发现，其中绝大部分都有媒体或外事部门从业经验。新闻发言人日常工作的主要内容就是与媒体进行互动，而媒介素养的高低直接决定政府在通过新闻发言人进行政治传播时的有效与否。资深媒体人士以及外交人员在长期的职业生涯中，积累了丰富的媒介传播经验，对于传播语言的把握、媒体关系的维护、政府形象的塑造都有着非业内人士所不具备的优势。

5、从制度建设取向的角度来看，“渠道管控”与“开源节流”成为普京治下俄罗斯新闻发布制度的两大发展趋势。

普京上台以来由于其强硬的执政风格，在获得国内大量民众支持的同时，也引起了一系列争议，因此，在其上任初期，经过市场化改革之后的俄罗斯不乏对其的声讨。尤其是在其第二次出任俄罗斯总统之后，由于其在克里米亚等一系列问题上的强硬表现，更是激起了国内外舆论的指责之声，俄罗斯政府的公共形象受到了不小的冲击，为应对这种情况，“开源节流”成为俄罗斯新闻发布制度建设过程中愈加显著的特点。

一方面，普京通过一系列措施，包括举行总统记者会、开通新媒体政府发布平台、增加部门主要官员的曝光频率等来加强政府信息输出的强度，占领舆论空间的话语主导权；另一方面，俄政府通过资本运作、兼并重组等举措，将常有与政府相左之声的一些市场化媒体平台“国有化”，逐步收回政府对市场化媒体的控制权，推动政府获取更大的话语空间。通过这样的“开源节流”，俄罗斯的政治传播覆盖面获得了一定的拓展。到今年3月份，国内话语空间中对政府和普京的反对之声正在削减。可以预见，在未来的较长时间内，这种以压缩公共话语空间，回笼政府舆论主导权为目的的制度发展取向仍将持续。

无论是从政治制度、社会环境的维度，还是从新闻发布的发展衍变维度，我国与俄罗斯都存在着众多相似之处，而通过与俄罗斯新闻发布制度的对比研究我们发现，尽管我国的新闻发言制度建设相较于俄罗斯起步较早，且在近几年取得了突出的进展，但仍有许多方面值得进一步改善。而随着在我国新闻发言制度的进一步发展完善，如何在充分考虑我国国情的前提下，理性借鉴他国经验，逐步克服这些劣势，将成为我国政府在改善国际公共关系，塑造良好国际形象过程中的一大紧迫任务。