农村土地确权如何认定集体成员资格？农业部长：村民公认

近日，农业部宣布，“三权分置”农村土地制度改革进展总体顺利，截至7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩，约占二轮家庭承包耕地面积的80%。山东、宁夏、安徽、四川4省、区已基本完成。今年新增北京、天津等6个省份开展整省试点，整省试点省份已达到28个，农村承包地确权登记颁证试点基本在全国全面铺开。预计明年底，将基本完成农村承包地确权。

分析人士指出，包括农村承包地、农村宅基地和集体建设用地在内的农村土地确权工作的扎实推进，将为深化农村集体产权制度改革，进一步赋予农民更多财产权利打下基础。

土地确权迅速推进

作为农村集体产权制度改革的重要组成部分。“三权分置”是指农村承包地在集体所有权不变的基础上，将原有的承包经营权拆分开，形成所有权、承包权、经营权三权分置。因此，“三权分置”的首要任务是摸清承包地的家底，对承包地确权颁证。

据介绍，农业部从2009年开始开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作，2009年至2010年以村组为单位，以8个村为试点，探索整村推进；2011年至2013年以乡镇为单位，在数百个县开展试点。

2014年，农业部首次在山东、安徽、四川3个省份开展整省承包地确权试点，并在2015年至2017年，将江苏、江西等9个省份，河北、山西等10个省份和北京、天津等6个省份，逐年分三批纳入到“整省推进”的试点中来。

2015年，农业部发布《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，并提出，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

目前来看，承包地确权工作完成速度远超预期。在2016年底宣布农村承包地确权面积达到8.5亿亩后，农业部近日表示，截至2017年7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩，约占二轮家庭承包耕地面积的80%。山东、宁夏、安徽、四川4省、区已基本完成。

对此，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，下一步还是要按照中央的要求，在保护农户承包权益的同时，给经营权更大的活力。

多位受访人士均表示，通过确权明确土地权属问题，被认为是切实推动以赋予农民更大财产性权益为目标的农村集体产权制度改革的第一步。全国政协委员、安徽农业大学副校长夏涛在接受记者专访时就表示，完成土地确权，是集体经营性建设用地入市等“三块地”改革的基础。

实际上，不仅是承包地，今年我国农村土地确权登记颁证工作将全面提速：根据国务院今年初下发的《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，农业部负责加快推进农村承包地确权登记颁证，国土资源部负责全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作。

集体经济组织成员资格确认

尽管宏观层面，确权工作推进迅速，但在实际操作过程中，仍有问题暴露。

一位西部省份农业部门人士告诉记者，由于人口和土地流动较大，当地村民在确权过程中产生了大量土地纠纷，其中有相当部分难以化解，只能暂缓确权登记，待村民自行将争议解决后，再行登记。

据了解，除了一些历史遗留问题，外来人口、户口仍在当地但常住外地人口的土地权利的争议，是这些纠纷的主要来源。

分析人士指出，这实际上反映了一直以来，农村集体经济组织成员权的确立问题。

原成都市社科院副院长陈家泽认为，农村集体所有制作为人口变动的集合，成员资格会随人口增减而不断发生变化，如果不能尽快跟上集体经济组织成员权界定的政策配套，颁证后的“常量”财产权益与人口“变量”之间，可能产生大量社会矛盾。

记者了解到，目前，由于集体成员身份确定的复杂性，目前尚未有全国性的统一法规。而针对这一难题，农业部曾提出五点原则：一是尊重历史，承认现实；二是权利义务对等；三是标准一致，不能搞双重标准；四是程序公开，民主决定；五是既要坚持少数服从多数，又要防止多数人侵犯少数人权益。

从实践来看，目前各地主要通过两种方式对集体经济组织成员资格进行界定：一是出台地方性法规或政府规章，以广东为代表；二是按照村规民约民主决定，以四川成都出现的村民议事会为代表。

2006年，广东出台《广东省农村集体经济组织管理规定》，专门对集体经济组织成员资格作出原则性界定，例如文件规定，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属农村集体经济组织的成员。

而四川成都的做法则更为民主，陈家泽介绍，成都市双流县部分村集体，通过建立村民议事会，以普通成员权和特殊成员权来解决这一问题。

其中，普通成员权天然享有农村承包地的承包权和经营权，而外来人员和确权后出生人员为主要群体的特殊成员权，可以享有土地财产权益，但需要通过继承、赠与来取得承包权。

2017年初，在回答农村集体经济组织成员权相关问题时，农业部部长韩长赋表示，谁是成员，农民公认。是不是成员要由集体组织成员共同民主讨论确认。提倡在县域范围内，出台成员身份确认的指导性意见，最后由群众来民主决定。