解读：上海加强经营性用地出让管理 将给商业市场带来哪些变化？

来源：赢商网上海站

上海公开红头文件《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》，将彻底杜绝“商改住”产品，同时一大波运营能力弱的开发商将被挤出上海。

　　4月21日，上海政府门户网站公开红头文件《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》，规定所指的经营性用地，是指商业、办公、商品住宅等用地，商业、办公用地涵盖金融、娱乐、旅游、会展和服务业等用途。规定有效期：2017年4月10日至2022年3月31日。

　　赢商网将对规定中关于商办用地的若干新规进行重点解读。

1、出让合同中应明确办公用地不得建设公寓式办公；商业用地未经约定，不得建设公寓式酒店。

　　这意味着公寓式办公和酒店未来将彻底杜绝，商改住形式的“类住宅”受到限制。上海商业经济研究中心齐晓斋教授首先表示，规定对于商办市场的影响是正面的。另外，上海的办公楼数量已出现过剩情况，类似“裸心舍”这样的联合办公空间已开进了购物中心、写字楼，甚至把宾馆改成办公空间，所以上海并不缺办公区域。和讯房产杨羚强也告诉赢商网，未来联合办公、小面积写字楼等可能会替代公寓式办公，这两种办公场所租赁灵活性也很高。

2、出让合同约定社区配套商业物业、商品住宅用地配套商业物业应整体持有。受让人在完成开发建设并领取房地产权证后，土地出让合同中约定持有的物业，在持有年限内不得不得整体、分割转让。

　　数据显示，上海一季度共出让土地16幅，其中11幅住宅用地，5幅商办类用地。一季度的最后一拍——夏阳街道盈港路南侧15-02地块，该1.7万平米商业餐饮用地，由江苏茂悦以3.52亿总价拍得，楼板价19800元/㎡，溢价371%，开发商100%自持。据了解，盈港路位于青浦区，距上海虹桥国际机场约22公里，但近2万的地价接近大虹桥的商业地块价值。公众号克而瑞土投表示，该商业用地刷新了商办土地市场的原本认知，也预示着商办热度正不断提升。

　　在商办用地愈加受欢迎的背景下，按照最新的规定，开发商要在规定时间内整体持有该物业，且不能转让。这就意味着开发商自身要具有较强的商业运营能力，或者也可以选择与轻资产运营能力强的企业合作。商办市场将淘汰一批实力较差的房企。此举也是鼓励开发商通过长期持有物业经营获利。

　　另外，一季度结束，上海目前已经进入无宅地出让的时期。在商办用地门槛提高的情况下，开发商抢拍纯住宅用地的难度也将越来越大。

3、出让合同约定办公、商业可售部分以层为单元进行销售。

　　该规定办公、商业可售部分以层为单元销售，这意味着小面积散卖商铺和办公将不复存在，商办物业投资门槛变高，散户投资的可能性降低。同时，齐晓斋教授表示，这一点上海本来管的也相对较严，商铺不许分割出售，就是不允许虚拟分割和非承重墙分割，新规定将彻底杜绝这种打擦边球的行为，同时大面积整层的售卖有利于物业方有序的管理。

4、对商业、办公、商品住宅等经营性物业，应按照出让合同约定持有相应面积的房地产， 位于城市重要特定地区、具有重要功能性的商业、办公等经营性用地，可采用附带规划设计方案、基础设施要求、功能建设要求、运营管理要求的方式实施出让。

　　杨羚强表示，这条规定将淘汰一部分没有专业资源及融资能力的开发商。重点的土地出让可能需要开发商能招商到高新科技、金融贸易、网络信息服务、航空航天，或者拥有科创背景的产业，对开发商的招商运营能力要求相当高。　

文件原文：

　　沪府办〔2017〕19号

　　上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局制订的《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》的通知

　　各区人民政府，市政府有关委、办、局：

　　市规划国土资源局制订的《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府办公厅

　　2017年3月31日

　　关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定

　　第一条（目的和依据）

　　为充分发挥土地资源市场配置作用，加强经营性用地出让全生命周期管理，提升城市功能和品质，提高土地利用质量和效益，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》《上海市土地使用权出让办法》和《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号），制定本规定。

　　第二条（定义）

本规定所指的经营性用地，是指商业、办公、商品住宅等用地，商业、办公用地涵盖金融、娱乐、旅游、会展和服务业等用途。

　　本规定所称的经营性用地出让全生命周期管理，是指以提高土地利用质量和效益为目标，以土地出让合同为平台，通过健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。

　　第三条（适用范围）

　　本市新增的经营性用地，以及营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，按照本规定执行。历史违法用地处置、存量补地价项目、原划拨土地转出让、集体经营性用地入市试点等情形，参照本规定执行。

　　第四条（基本原则）

　　（一）坚持市场配置资源，公平、公正、公开出让土地；严格限定划拨用地范围，营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地实行有偿使用制度。

　　（二）坚持遵循经营性用地全要素管理，将经营性用地项目建设、功能业态、运营管理、节能环保等要素与其他出让条件纳入土地出让合同管理，注重经济效益向注重经济、社会、环境综合效益转变。

　　（三）坚持实施土地利用全过程管理，以土地出让合同为平台，实现建设用地开竣工、运营管理、公益性责任和建设用地使用权退出的全过程管理。

　　第五条（管理职责）

　　市和区规划土地部门是本市土地出让工作的主管部门，负责经营性用地出让管理，是经营性用地的出让人。

　　经营性用地出让前，出让人应征询相关职能部门意见，在对征询意见进行综合汇总的基础上，在出让文件中明确出让地块的各类建设管理要求。

　　本市规划土地、投资、产业、建设、房屋管理、环保、绿化市容、交通、民防、卫生防疫、水务、文物等相关职能部门按照“公平、公正、公开”的原则，提出经营性用地各项建设要求、管理要素、监管考核和违约处置等要求，作为土地出让条件纳入土地出让合同，并按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，对受让人的合同履约情况进行要素评定，依法实施监管。

　　第六条（规划管理要求）

出让人应根据控制性详细规划要求，确定出让地块的土地用途、混合用地建筑量比例、容积率、建筑限高、住宅套数等出让条件。通过土地出让前规划实施评估，进一步完善公共服务设施、公共空间等公共服务功能要求。

规划确定的城市重要特定地区（如城市公共活动中心、历史文化风貌保护区等），应在控制性详细规划的基础上，开展城市设计，并结合开发机制，编制控制性详细规划附加图则，经批准后纳入土地出让合同。

　　第七条（土地出让研判）

　　加强土地出让前的研判工作。规划土地部门应结合相关部门征询意见，对拟入市出让地块进行研判。从地块符合本市土地利用总体规划和城乡总体规划情况、控制性详细规划批准情况、土地储备规划计划批准情况、涉及土地农转用征收手续办理情况、地块前期动拆迁实施情况等方面，分析土地出让合规性和合理性。进一步明确社会停车场、物业用房、社区公共服务设施等公建配套设施建设要求。

　　第八条（建设管理要求）

　　拟出让土地上的建设项目，应符合以下建设管理要求：

（一）加强项目开竣工时间管理要求。出让人应结合建设项目的建筑体量、规划建筑设计、管理要素等条件，合理约定开工、竣工时间，并可按照土地出让价款的一定比例，约定延期开工、竣工的违约金金额。

　　出让人应及时提示、督促受让人按照合同约定的开工、竣工时间进行开发建设。对逾期未开工满一年的项目，出让人应及时开展闲置土地调查和认定，合理界定土地闲置形成原因，依据国土资源部发布的《闲置土地处置办法》的相关规定进行处理。

　　（二）落实建筑绿色环保节能管理要求。建设、房屋管理部门应按照规定，对绿色建筑、装配式建筑和废弃混凝土资源化利用等配置提出建设要求。

　　（三）配建保障性住房管理要求。房屋管理部门应对商品住宅用地中配建的保障性住房比例提出意见，明确保障性住房的同步建设、同步配套、同步交付、建成后无偿移交等要求。

　　（四）落实全装修住宅管理要求。房屋管理部门可对住宅用地中应落实全装修住宅建设比例提出意见，明确全装修住宅建设程序应按照有关规定执行。

　　（五）公共服务功能要求。明确地块公共服务配套设施或公共空间的建设、使用要求以及产权归属。

　　（六）保护保留建筑要求。规划土地、文物、房屋管理等部门应对地块内保护保留建筑的使用、维护、修缮等提出要求。

　　（七）绿化管理要求。绿化部门应对地块内绿化面积、绿地率等提出相关要求。对于多层建筑物业，绿化部门可对屋顶绿化提出相关要求。

　　第九条（功能管理要求）

办公用地可由商业、投资等管理部门结合区域发展、区位环境、市场需求等情况，提出引入企业的行业类型等相关要求。出让合同中应明确办公用地不得建设公寓式办公。

商业用地可由商业、投资等管理部门结合区域功能、社会需求、土地用途等情况，提出休闲娱乐、大众零售、酒店旅馆等商业功能业态。出让合同中商业用地未经约定，不得建设公寓式酒店。

　　营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，应结合土地用途和项目情况，由相关主管部门对项目应达到的功能提出要求。

　　第十条（运营管理要求）

　　拟出让土地上的建设项目，应符合以下运营管理要求：

　　（一）商业运营要求。投资、商业、产业等部门可对商业用地提出统一招商、统一运营、商业业态布局等要求，旅游管理部门可对酒店功能的用地提出星级要求和管理标准。

（二）物业持有和销售要求。为进一步提升城市功能品质，抑制房地产投机炒作，确保市场平稳健康运行，在土地出让前，投资、商业、产业等部门应综合区域配套、房地产市场、项目功能定位等因素，对拟出让地块进行综合评估，出让人应按照相关文件规定明确商业、办公物业的持有比例和持有年限，并载入土地出让合同。

　　出让合同中可约定由建设单位持有部分住宅物业，用于租赁（除按照相关规定和合同约定应移交政府及政府有关部门的保障房等物业外）。

出让合同约定办公、商业可售部分以层为单元进行销售。

出让合同约定社区配套商业物业、商品住宅用地配套商业物业应整体持有（除按照相关规定和合同约定应移交政府及政府有关部门的物业外）。

　　第十一条（建筑节能和环境保护要求）

　　拟出让土地上的建设项目，应符合以下建筑节能和环境保护要求：

　　（一）建筑节能管理要求。为降低建筑能耗，提高建筑能源利用效率，商业、办公、商品住宅等用地建筑应按照绿色建筑标准建设，并达到国家和本市有关绿色建筑管理规定要求。

　　（二）土壤环境（含地下水）保护要求。经营性用地出让前，相关单位应按照环保标准和规范要求完成土壤环境（含地下水）调查评估，确存在污染并需要治理修复的，应组织实施修复并达到环保要求。调查评估及修复等相关材料作为土地出让合同的附件。

　　经营性用地出让后，在使用过程中发生污染的，应按照“谁污染、谁治理”的原则，承担土壤环境（含地下水）调查评估及修复的责任及费用。经相关认定造成严重环境污染的，出让人可按照合同约定解除出让合同，无偿收回土地使用权，并有权追缴土壤环境（含地下水）修复的有关费用。

　　经检测符合环境要求的土壤耕作层，应按照合同约定运送到相关耕地整理复垦项目区域利用；地下空间利用产生的渣土，应按照合同约定运输到滩涂造地、景观营造等区域处置利用。

　　第十二条（土地出让方式）

　　商业、办公、商品住宅等经营性用地应采取公开招拍挂方式出让；对功能实现、运营管理、建设条件等方面有特别要求的出让地块，可通过拟供应计划公示、预申请、招商信息发布等形式，提前入市公开信息。

位于城市重要特定地区、具有重要功能性的商业、办公等经营性用地，可采用附带规划设计方案、基础设施要求、功能建设要求、运营管理要求的方式实施出让。

　　营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，可采取协议出让方式供地。供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，应采取公开招拍挂方式出让。

　　第十三条（土地出让价格）

　　出让人应根据土地评估价格、土地市场情况等，在市场评估的基础上，结合经营性用地全要素管理要求，经集体决策，综合确定拟出让地块出让起始价或底价。

　　协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域同类用地基准地价的70%。

　　第十四条（土地出让年限）

　　商业、办公、商品住宅等经营性用地出让年限不得高于法定最高出让年限。营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，可根据项目实际情况，实行弹性出让年限，出让年限不得高于法定最高出让年限。

　　第十五条（规划建筑方案管理要求）

　　建设、规划土地部门应严格按照经批准的控制性详细规划及土地出让合同规定的土地用途、建筑规模、规划建设条件以及经批准的规划设计方案、建筑要求、建（构）筑物保护保留要求、建设标准、基础设施及建筑物使用性质等进行管理。

　　第十六条（转让管理要求）

　　土地受让人应按照土地出让合同的约定进行开发建设，依法进行预销售、转让等行为，建设用地使用权转让后，受让人应履行原出让合同中约定的权利和义务。转让时应符合以下条件：

　　（一）属于房屋建设工程转让的，应付清土地出让价款并领取土地使用权证书，取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，并完成房屋建设开发投资总额的25%以上。

　　（二）未达到房屋建设工程转让条件的，土地使用权及地上建筑物等不得整体或分割转让，受让人的出资比例、股权结构、实际控制人等均不得改变。在满足土地出让合同约定的转让条件后，受让人的出资比例、股权结构、实际控制人发生改变的，应提前书面告知出让人。

　　（三）商业、办公、商品住宅等经营性物业在满足预售或销售条件后，受让人在提交预售或销售许可申请时，除应提交相关规定材料外，还应提交自持物业的具体位置、面积等相关材料，具体由市房屋管理部门另行制定。

（四）受让人在完成开发建设并领取房地产权证后，土地出让合同中约定持有的物业，在持有年限内不得转让。

　　对营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，应由受让人整体持有，不得分割转让；确需整体转让的，须经出让人同意，或由出让人按照出让合同约定的价格和方式优先回购。

　　对商业、办公、商品住宅等经营性物业，应按照出让合同约定持有相应面积的房地产，不得整体、分割转让。对因破产、重组、撤销等特殊情形确需转让约定持有房地产的，须经出让人或者相关管理部门同意，或按照约定由出让人或其指定部门优先回购。

　　商业地块规划为酒店用途的，应以规划确定具有完整功能、可独立使用的范围，作为房地产的基本单元。

　　第十七条（土地出让要素评定）

　　出让人作为要素评定的组织部门，应组织相关管理部门以法律、法规和土地出让合同为依据，在建设管理、综合验收、土地出让期限届满以及土地出让合同约定的其他监管环节，对各项管理要素进行评定。规划土地部门应加强规划土地执法监察，及时发现擅自改变土地用途、建设条件的情形。

　　建设项目竣工后，在土地核验环节中，由出让人依据出让合同约定的建设管理、功能管理、运营管理、建筑节能和环境保护等要求，组织征询相关部门的验收评定意见，经汇总后作为土地核验依据。

　　第十八条（违约责任）

　　受让人在履行合同中存在违反相关法律、法规规定行为的，有关职能部门应依法予以处罚或处理。受让人在接受处罚或按处理要求完成整改后，出让人可视情况履行出让合同或变更、解除出让合同。

　　受让人未按照合同约定开发建设，出现以下情形之一的，出让人有权解除合同，并按照合同的约定，收回土地使用权。对地上建筑物的补偿，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置，并在土地出让合同中予以约定：

　　（一）受让人因自身原因未按照合同约定时间开发建设，造成土地闲置，土地闲置满两年未动工开发的。

　　（二）擅自改变土地用途和建设条件，违法情节严重、拒不整改、拒不接受处罚的。

　　（三）违反相关法律法规规定或未能达到出让合同约定的建设、功能、运营、节能环保要求，拒不改正、拒不接受处罚的。

　　第十九条（登记管理）

　　规划土地、房屋登记部门应按照土地出让合同约定，在受让人申请办理登记时，将建设用地使用权人出资比例、股权结构等作为登记的附件材料，登记机构应将登记的附件材料一并归档。

　　受让人应按照《不动产登记暂行条例》及本市有关规定，申请办理房屋使用权初始登记，登记机构不得为土地出让合同约定的自持物业单独办理登记。

　　权利人在土地出让合同约定的物业持有期间内，签订不动产转让合同和办理转移登记，或变更不动产权证附记栏中注记的上述约定内容，需提供出让人审核同意的意见。

　　第二十条（抵押管理）

　　经营性用地使用权抵押时所担保的主债权，仅限于开发建设该出让地块的贷款，且不得超过合同约定的土地出让价款总额。以房屋在建工程、新建房屋连同土地抵押等情形，应按照《上海市房地产抵押办法》的有关规定办理。

按照土地出让合同约定的自持部分物业，应整体抵押，不得分割抵押。抵押权实现时，受让人应执行原出让合同中约定的权利和义务。

　　第二十一条（工作机制）

　　建立全市统一的土地全生命周期管理信息平台，将各类用地的建设、功能、运营、环境等指标以及土地使用条件、利用绩效等履约情况纳入信息平台，通过多部门信息共享、协同管理，建立动态实时的监督管理机制，实现全程一体化管理。

　　各管理部门按照职责，落实土地全生命周期管理要求，对出让合同约定的相关管理要素开展日常监管，并及时更新监管结果信息。市、区规划土地部门负责土地出让管理工作的协调和督办，按照土地合同约定的要素管理期，限期向各归口管理的职能部门发送监管清单，汇总监管结果。

　　第二十二条（诚信体系）

　　逐步推行企业诚信体系建设，建立企业信用档案。由区政府会同相关部门在项目审批、核准、备案以及融资抵押等方面加强企业信用监管，限制或禁止诚信异常企业参与土地交易。

　　第二十三条（实施日期）

本规定自2017年4月10日起施行，有效期至2022年3月31日。

　　上海市规划和国土资源管理局

　　2017年3月30日

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