原创 集中营or集中赢—— 留用地集中统筹发展用地模式研究

广州市自1992年实行征地留用地政策至今已有25年，从整体上看，留用地现状开发总体水平较低，缺少留用地高效开发的典型案例，大量留用地“在晒太阳”。甚至很多村集体反馈“留用地，越留越穷，留了用不了，用了留不了”。

以南沙区留用地发展为例，2012年出台《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》（穗国房南开【2012】127号），有效解决了南沙区500多亩留用地开发。但该政策适用对象仅为国有性质的住宅和商业性质的留用地，因此仍有超过15000多亩村留用地发展无计可施。

村留用地开发主要问题有哪些？

指标落地慢

高效开发难

（1）指标落地慢

南沙地处珠江出海口和大珠江三角洲地理几何中心，拥有不少河涌和农田。横沥镇的新兴村、冯马一村、冯马二村、东方红村等均属于基本农田保护区，导致村留用地指标难以在本村落实，造成“无地可选”的尴尬境地。

南沙区河涌农田随处可见

与此同时，南沙国家战略地位的提升和“广州唯一副中心”的定位，使得南沙在招商引资中，对入驻企业的要求较高。为提高留用地管理效率，南沙区村留用地在农转用指标报批阶段设立了企业准入门槛，以此筛选意向合作企业，保证南沙企业质量。

调研走访中，黄阁镇留东村、万顷沙镇红洋村等反映南沙现有留用地周边配套设施不齐全，现阶段难以找到达到准入门槛条件的意向企业洽谈合作，影响指标报批手续的办理。另外，有部分镇村反映报批流程繁琐、报批费用较高、手续办理耗时长、村集体经济无法负担村留用地地面障碍清除费用等问题，在一定程度上影响了指标落地。

（2）高效开发难

通过GIS空间自相关法分析，南沙村留用地空间分布整体上较为分散，约85.4%的已划定面积留用地地块集中在0-230亩范围内，整体规模不大。并且南沙大部分村留用地属于国有性质，对于积极推行的集体建设用地使用权流转政策并不适用，因此实际开发利用过程中产权依然是影响村留用地开发利用的一大障碍。根据问卷调查反馈数据统计，南沙街、万顷沙镇、黄阁镇和横沥镇村留用地已建设项目中超过七成均采用传统的土地出租开发模式，年限最多20年，对于企业来说，时间周期太短，很难收回成本。

黄阁镇新海村金叶物流

南沙村留用地空间分布零散，地块面积规模不大、产权受限等特征难以满足高端企业的开发需求，因此现阶段有意向投资开发村留用地的投资商绝大部分是先建厂房或仓库再出租，开发模式过于低效。

村集体只能收取固定的租金，而无法参与项目的分红，不能有效带动村集体参与的积极性，而且土地出租方式建设的厂房主要是做简单的物流仓储等，开发利用低，难以高效集约利用土地资源。

产业园区集中开发，打破“集中营”魔咒

村留用地集中开发能更好的发挥规模效应，促进产业集聚，激发土地高效价值。集中开发不是单纯的空间集聚，仅靠空间上引导集中，治标不治本，最终将演变成“集中营”局面，制约村集体经济发展。本文倡导的是从引导集中选址到集中建设、集中运营等全链条的集中开发，形成政府、村集体、企业三方共赢的“集中赢”格局。

首先积极引导村留用地通过留用地指标集中选址，形成规模集聚；其次针对已选址的留用地，一是利用指标置换，调整进入产业园区集中开发。开发方式也有多样，可以发挥政府主导作用，利用政府统筹、政府统租等开发方式，促进土地高效利用；

或是选择由政府搭台，市场运作，通过“类9+1”、双流转等开发方式，激活土地价值。二是结合周边产业园区，利用打包国有土地组合开发方式，形成连片开发，积极将其纳入土地市场，拓展产业空间基础上促进其有效利用。

政策的完善和保障是村留用地高效开发利用中不可或缺的环节。政府通过鼓励市场化参与产业用房建设，多重优惠激活市场；灵活产权分割，有效支撑企业发展；建立信息平台，定期动态更新平台信息，引入第三方项目咨询等多方面政策协同保障，营造良好政策氛围，为村留用地高效的开发利用保驾护航。

• （本文作者 天鸿智库）
  

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编辑：Ericwong、Findlay_lau

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