实际需要是国内轨道交通有序发展的根本

（原标题：实际需要是轨道交通有序发展的根本 ）

记者观察 本报记者 童彤

国务院办公厅日前印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称《意见》），对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署。

《意见》要求科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应。

城市快速轨道交通，为解决城市化进程中快速增长的大体量客流运输而生，也是解决城市交通拥堵顽疾的公认“良方”，而北京、上海、广州等较早进入“地铁时代”的大城市也让诸多二三线城市早生羡慕。正因如此，一场“心慕手追”的地铁建设“热潮”于上世纪90年代席卷全国。随着经济社会的快速发展，地方财力逐渐雄厚，“建设地铁”作为“提升城市形象”的有力工程被多地政府摆上了办公桌。

但这样一轮“地铁热”迅速得到了遏制，国务院于1995年发布了《关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》，以地铁建设“投资大、运营成本高、国家和所在城市财政目前难以承受”为由叫停了除北京、上海、广州三地在建项目之外的所有地铁项目。

然而伴随全国城市化持续加速，以人口膨胀、交通拥堵为典型特征的“城市病”遍地“滋生”，各地修建轨道交通的要求越发迫切；就此，国务院于2003年对叫停多年的地铁建设予以放开，《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（以下简称《通知》）得以发布，明确了相关标准和要求。

《意见》也指出，自《通知》印发以来，我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

为此，《意见》明确，为促进城市轨道交通规范有序发展，要坚持“量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用，衔接协调、集约高效，严控风险、持续发展”的原则，从以下四个方面推进政策措施落实。

一是完善规划管理规定。严格建设申报条件，提高申报建设地铁和轻轨的相关经济指标，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元。提高建设规划质量，加强城市轨道交通与其他交通方式的衔接融合，鼓励探索地上地下空间综合开发利用。严格建设规划报批和审核程序，确保建设规模同地方财力相匹配。强化建设规划的导向和约束作用，已经国家批准的建设规划原则上不得变更，进一步明确了规划调整和新一轮建设规划报批条件。

二是有序推进项目实施。进一步规范项目审批，未列入建设规划的项目不得审批（核准），已审批项目要合理把握建设节奏。强化项目建设和运营资金保障，强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，规范开展政府和社会资本合作。

三是强化项目风险管控。严控地方政府债务风险，加大财政约束力度，严禁违规变相举债，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，暂缓审批（核准）新项目。坚守安全发展底线，落实城市政府和企业安全责任，坚决防范重特大生产安全事故发生。

四是完善规划和项目监管体系。加强监管能力建设，健全部门间协同联动监管机制，建立城市轨道交通监管数据库。建立健全责任机制，坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，对违规行为和责任主体实行联合惩戒并依法依规追责问责。

在记者看来，之所以《意见》提出坚持“量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用，衔接协调、集约高效，严控风险、持续发展”的原则，正是要避免出现已经有所苗头的规划过度超前、资金落实不到位，继而加重地方债务负担的倾向，毕竟，轨道交通建设本身带来的对相关因素的正面作用值得鼓励，但这必须辅以符合实际需要的轨道交通建设。

正如在经济学家口中对轨道交通冠以诸如“地铁经济”之名，将其比拟成一条看得见的“地下钱龙”，如把人流带到哪里就把财富带到哪里。而且，轨道交通建设以其自身便捷、高效以及较低的搭乘成本都是公路运输无法比拟的。然而，这样的天然优势背后是不菲的建造成本，轨道交通本身“高造价、高成本、建设周期长”的特点或许正是地方债务增加的重要原因。

正因如此，契合地方发展实际需要才是左右轨道交通建设必要性的最终衡量标尺。毕竟，对于城市而言，人口密度越高越易于实现盈利。以此为前提，结合轨道交通建设、运营费用高昂的特点，设计适应城市发展规模及人口密度的城市地铁线路，优化发车频率及票价机制等问题也迫在眉睫。