守护“人在旅途” 点亮“诗与远方”——以法治方式推动旅游业去“顽疴”、治“未病”

光明日报记者 

　　前期以19.9元的价格，组织老年旅游者参加“一日游”活动，并向老年旅游者赠送礼品。后来为弥补亏损，在旅游行程中安排购物活动，并与相关经营单位约定收取“人头费”或者“购物返利”，最终被执法机关处以没收违法所得、罚款和责令停业整顿的行政处罚。日前在江苏苏州市文化市场综合执法支队通报的旅游市场秩序整治典型案例中，该起“不合理低价游”案榜上有名。

　　近年来，个别旅行社以低价旅游和赠送米油等生活物品为噱头吸引老年人参加旅游活动，后通过说服老年人购买营养品、保健品甚至投资房产等方式获取回扣等不正当利益，旅游体验差、纠纷多，侵害游客合法权益。

　　强制购物，临时变更行程，未取得导游证人员提供导游服务，租用无合法经营资格的营运车辆接待游客……在多地公布的涉旅游典型案例中，相似案件不乏其例。与此同时，一组数据也显示出变化。

　　从广东省文旅厅发布的2023年第四季度旅游投诉情况来看，去年第四季度中，广东各地共接到旅游投诉3755宗。按照受理投诉的类别划分，涉嫌无证经营17宗，强迫或诱骗购物52宗，导游未尽职责48宗，在线预订产品退订纠纷725宗。景区投诉量占受理投诉总数的36.99%，高居榜首，投诉问题主要集中在旅游景区服务质量方面，共有1057宗，占全部投诉的31.36%，相较于第二、三季度也有大幅上升。

　　“观光是大众旅游时代的基础需求，旅游景区是旅游业发展的基础支撑。从这个意义上讲，广大游客对于旅游景区的投诉，体现了大家对旅游行业高质量发发展的关注。”中国旅游研究院院长戴斌告诉记者，从数据上看，无证经营、强迫购物等旅游行业老问题占比很小，说明近年来旅游市场得到了有效规范，而游客对于景区服务质量的要求也更高了。

　　“大众旅游进入全面发展新阶段以后，广大游客对旅游的需求正在从‘有没有’转向‘好不好’。现在旅游景区管理职权分布在文旅、环保、国土资源、文物以及工商等相关部门，需要通过法治手段制定科学合理、具有可操作性的制度和标准，形成监管合力，促进景区服务质量提升。”戴斌表示。

　　以前，没有选择报团出行的旅游者，被称为“散客”。如今，散客正成为旅游的主流。

　　从打着“进淄赶烤”旗帜穿行城市之间的自行车队，到堵在“怒江72拐”蔚为壮观的自驾“进藏大军”；从贵州“村BA”吸睛全国，到一辆辆房车北上“邂逅尔滨”……回望2023年，自驾游、骑行游、研学游、民宿、户外探险等新样式日渐多元，在线游、元宇宙、数字文旅等新业态不断涌现，喊着“坐半夜的硬座，看清晨的日出”的旅游“特种兵”们，更是不断将旅游玩出新花样。出行游玩方式多元，不仅映射出人们生活态度的转变，也对旅途中的公共服务提出了更高要求。

　　为了进一步保障游客旅途中的权益，2013年旅游法实施后，各地旅游专门法庭、旅游巡回法庭等应运而生。云南丽江古城区人民法院旅游专门法庭就是其中之一。涉旅纠纷具有涉及面广、异地发生、标的额小等特点，于是“午间法庭”“夜间法庭”和“周末法庭”成了庭长杨艳柳和同事们的工作常态。自2016年9月正式揭牌成立到2023年年底，该法庭受理各类民商事案件2489件。与此同时，针对购物返点、旅游大巴安全监管不到位、食品安全法律意识淡薄、古镇饲养宠物不规范等问题，该法庭还分别向旅游、交通运输、市场监督等行政部门发出司法建议。

　　“相关案件的背后，既有市场主体损人肥己的私心，也有旅游者责任意识的缺乏，但不可否认，相关行政管理部门监管不到位、公共服务职能弱化亦难辞其咎。”杨艳柳告诉记者，“购物返点回扣”和“人头费”等违规现象，一定程度上反映出相关行政监管部门对购物门店管理不到位。法庭曾办理过一起驾驶员醉酒、疲劳驾驶，超速超载造成游客伤亡的案件，发现相关行政部门对于客运挂靠车辆的资质审查及安全监管力度不够。而景区犬只咬伤游客纠纷多发，也折射出相关部门对景区犬只的管理存在漏洞。

　　持续深化旅游市场和旅游从业人员的规范管理、加大不正当竞争行为的处罚力度等建议已被呼吁多年，但执法人员不足、监管能力有限亦是不争事实。针对现状，戴斌提出要多关注旅游行业从业人员。

　　“旅游形式的多样化，意味着导游等从业人员的执业环境和执业形式也发生了变化，一旦出现问题就加码惩处，治标不治本。新业态需要与之对应的新规范，如能真正了解相关从业人员的困境、正视他们的权利，在严格管理的基础上，放开对导游自由执业、兼业的限制，不失为一种办法。”戴斌说。

　　何谓旅游者？

　　这个问题，翻看旅游法并不能找出明确答案。在北京第二外国语学院教授韩玉灵看来，每个人只要走出家门，都可能是现实或者潜在的旅游者。戴斌对此的回答更为言简意赅——旅游，就是一种短期的异地生活方式。

　　作为我国旅游产业发展史上第一部专门法律，旅游法通过十年多以来，我国初步形成了以旅游法为基础，旅行社条例等法规、规章和司法解释为支撑，行政规范性文件为补充的旅游法律体系。据不完全统计，我国现行有效的旅游法律、法规、规章和司法解释超过200件；现行有效的旅游标准达113项，奠定了依法兴旅、依法治旅的法制基础。

　　与此同时，法律的更新也已提上日程。现行旅游法在2016年和2018年根据机构改革和“放管服”改革需要进行两次修正后，其修改又列入《十四届全国人大常委会立法规划》第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。在全国人大财经委、文旅部去年12月召开的一次座谈会上，从鼓励新业态发展壮大到彰显“以文塑旅、以旅彰文”理念，从加大执法力度到健全线上线下监管，多位与会人员呼吁加快旅游法修法进程，从法律层面给予旅游业更全面、更具针对性的保障。

　　“市场的新需求对旅游法的影响，我觉得首先是观念上的影响。”戴斌坦言，过去我们对旅游的认知，主要体现在旅行社、导游、景区、酒店等几个关键词上，旅游新业态不断出现，旅游法修法，首先面临观念的改变。“一个地方旅游经济的发展，要有健全的交通基础设施和公共服务，有完善的市场主体和商业环境。不能把所有涉及游客的事，全都归结到文旅部门，应该树立‘大文旅’观念。”戴斌表示。

　　“如今除了传统意义上的旅游景点、名胜古迹，越来越多的人选择去郊区露营、溪边野炊、博物馆打卡、街巷里漫游。法治的完善要从传统的‘旅游’意向里跳出来，将重点放在线上线下基础设施和服务的保障上，实现对线上线下服务监管全覆盖。”韩玉灵建议，将一些比较成熟、行之有效的地方性法规、部门规章的条文等上升为法律，让旅游法在实践中不断完善。

　　《光明日报》（2024年03月23日 05版）

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