“双限”之于杭州，会是“景城相融”型城市治堵的破题之策吗

过去两个周末，不少人惊喜地发现，原本容易长线拥堵的杭州西湖景区，如今内环线路交通压力明显缓解，游客游览舒适度相应提升——自2024年3月9日，专为西湖景区量身定制的2024年杭州春季旅游旺季交通管理措施正式开始实施（点击了解双休日和节假日“单双号”+部分“限量”交通管理措施），此举将持续到5月31日。

这项被外界称为“双限”的举措，确实带来了游客用户体验的总体提升。但同时，营运车辆范围受限导致不够便民、“西湖通”申约仅允许一月一次、景区内外部分道路呈现“内松外紧”等现实问题也被频频提及、有待优化。

自2002年西湖景区“还湖于民”后的20多年来，杭州一直在推出各类治堵举措，力求解决这个由于城市快速发展而带来的“幸福的烦恼”。

这不仅考验杭州疏堵治堵能力，也让很多人思考：杭州创造的治理经验，是否能为其他同类“景城相融”型城市提供有效的治堵借鉴？

“双限”，会是破题之策吗？

2024年春季旅游旺季西湖景区小客车“单双号限行+区域限量”示意图

西湖景区的“交通便捷度用户体验”

3月16日，虎玉路和将台山停车场游客接驳点旁，公交公司工作人员和志愿者，一早就开启了忙碌。前一天，杭州市人民政府对实施西湖风景名胜区分时段交通管理和服务保障方案进行意见征求截止。

根据杭州春季旅游旺季期间对西湖景区部分道路实施临时交通管理和相关服务措施，2024年3月9日至5月31日期间，西湖景区实施小客车“单双号”管理，以及在遵守小客车“单双号”限行、巡游出租车和网络预约车动态调控的基础上，在西湖景区部分区域（主要指南山路及灵隐）实施小客车“限量”措施。

虎玉路是西湖景区“双限”区域的南侧交界线，将台山停车场是旅游大巴指定靠驳点之一，因此这两处都是来杭旅行团的重要下客点。

“快准备好发车。”虎玉路接驳点，工作人员戚杭锋手持扩音器和对讲机，带着刚刚从旅游大巴下车的一支旅行团，前往景区方向最靠前的接驳公交。

该接驳点位于虎玉路中段，当天上午十点左右，路北侧就已停着超过20辆各地来的旅游大巴，路南侧则至少有7辆接驳公交正等待发车。而虎玉路整体上尚未显得特别拥堵。

（▲虎玉路中段由西向东，路北侧停靠着旅游大巴，南侧则是待发车的接驳公交。 潮新闻记者 陈伟斌 摄）

戚杭锋说，3月9日和3月10日是“双限”首个周末，当时虽然总体平稳度过，但后续确实还有游客、媒体反映接驳乘坐体验不够舒适（戳这里看问题），“所以仅我们这个点位，本周将灵活增加20%的接驳车辆保证运力。”

待导游和游客都上车后，潮新闻记者看到，接驳大巴内每人都有座位，整车也显得比较空，大家坐好后，接驳公交随即发车，不中停，直接前往指定景点。

两公里外的将台山停车场接驳点，工作人员王君芳紧盯着微信群里的最新信息。她向记者介绍，接驳点工作人员和导游都组建了专门的对接群，根据不同需求安排接驳公交往返接驳点和景点之间接送团队游客。并且，她还向记者展示了专用的接驳车辆实时监控系统，“根据第一个周末的情况反馈，我们也增加了接驳运力，提升游客舒适度。”（更多信息点这里）

多位负责公交接驳的司机也告诉记者，以前每逢周末，赶上堵车的话，开车进景区的时间不好预估，现在对于他们而言，驾驶感受是明显提升的，“不堵车舒适感更强。”

一位导游告诉记者，目前参团的人群以老人和孩子居多，因此这样的接驳对旅行团还是友好的，“只要运力够，不用被堵也不用担心走散。但旅游高峰期逐渐到来，如果需要挤接驳公交，那么大家不一定喜欢。”

杭州虎玉路中段接驳点。潮新闻记者 陈伟斌 摄

将台山接驳点位南复路景区段南端，由于交管部门在前一个路口就已实施管控，因此南复路路况极佳，除了接驳公交、零星社会车辆外，基本只有骑行或步行的游客。但景区外围的一些交通点位，还是会因此产生拥堵的情况。

骑行共享单车的游客和申领“西湖通”后开车进景区的自驾游客表示，较过去，景区交通总体顺畅了不少。但小红车和共享单车的借还以及路面秩序管理，还需有更多提升。特别对于自驾游客来说，一月一次的“西湖通”申领机会，还是略少了些。

此外，通过巡游出租车、网约车打车前往灵隐区域的游客，需到指定点位接驳换乘，根据第一个“双限”周末时反映出来的问题，相关换乘点目前已增加了提示设施和更多便民举措。不过，一些欲乘坐出租车和网约车直接前往灵隐的游客，依旧表示希望相关举措可以更灵活便民，以及是否可以直接在杭州东站、萧山机场等点位就设置更多更明显的“双限”措施告知或相应的长线接驳，方便外来游客“一站到底”。

鉴于西湖景区内部交通的现况，部分运营车辆司机也建议主管部门和平台之间能协同一些更好的举措，让他们有更多的“专线营运”选择空间。

将台山停车场外，公交接驳点位。潮新闻记者 陈伟斌 摄

20余年治堵优化升级

众口难调之下，我们先翻开杭州西湖风景名胜区地图——在西湖“三面云山一面城”的独特地理结构中，堵的问题，或能窥见一二。

自12世纪以来，杭州西湖就形成了三面环山、一面临城的城湖关系。山水之间，道路数量少、宽度窄、形状复杂、路网密度低等“天然劣势”，掣肘了交通发展。加之与城市道路的连接主要集中在南北两线，进出之“堵”成为必然。

2002年，杭州提出“还湖于民”的口号，西湖区域拆掉围栏、取消门票，成为全国第一个免费开放的5A级景区。

20多年来，市民游客大量涌入、旅游业蓬勃发展，旅游总人数从2002年的2757.98万人增长到了2023年的超1亿人次，加之小客车保有量不断递增，随之而来的就是交通压力的急剧提升，这也成为了杭城“幸福的烦恼”。

2004年4月起，杭州交警对南线和北线制定了两个单行网络，并春秋两季的双休日及五一和十一长假期间执行相应的交通组织措施。同时，对连接中心城区与景区之间的瓶颈路段，调整交通流设计方案，并增加路口信号灯。

每逢节假日，西湖景区内时有堵车情况。潮新闻记者 盛锐 摄

景区执行“单双号”还要等到2008年前后：当时在西湖景区及周边道路旅游旺季交通组织措施中，就提到在主要的路口采取适时对所有小型客车实行单双号通行措施，并对部分道路采用单向通行措施。此举的实施，对缓解节假日西湖周边巨大的交通压力的确起到了显著的作用。

不过，和现在的限行比起来，当时的措施相对宽松，而且对于乘载4人（含）以上的小型客车也采用了“多乘员优先”原则，不受单双号通行管制措施的限制。2008年十一假期期间，杭州首次对外地车执行“单双号”相关措施，取消内外差别，外地车和本地车一视同仁。

那四年，西湖景区交通管理措施迈过了“从无到有”，迈向“从松到紧”。

2012年9月14日，更严格的 “单双号”限行措施来了。在春秋旅游旺季期间的法定节假日、双休日，每天早上8点30到下午5点，被限号车辆禁止进入景区，并禁止在限行范围内行驶。

接驳公交。潮新闻记者 盛锐 摄

2014年12月，杭州发布《杭州市人民政府办公厅关于实施西湖风景区机动车“环保行动”的通知》，决定自2015年1月1日0时起，全年双休日及国定节假日的8时30分至17时，采取“单号单日，双号双日”的“单双号”限行管理措施。

这一措施实行了近8年。

2022年5月31日，杭州发布《杭州市贯彻落实国务院、浙江省扎实稳住经济一揽子政策措施实施方案》，提出优化通行管理，从2022年6月起，西湖景区不再执行单双号限行措施。

随着疫情远去，西湖边重回热闹。尤其是2023年1-3月，杭州西湖景区多处收费景点免费对外开放，一波又一波的游客从全国各地赶来。刚刚过去的龙年春节期间，西湖景区客流量更是突破500万人次，日均超40万人次。

由此，每到节假日，西湖周边堵车也成为常态，严重影响了游客的游览体验。为此，杭州不断调整景区周边的交通组织措施。此次出台的西湖景区旅游旺季期间交通组织措施，除了热点点位灵隐，更是将南山路部分路段纳入了“限量”管理区域。

而从刚结束公示意见征集的《实施西湖风景名胜区分时段交通管理和服务保障方案》，可以看到过去20年间，西湖景区所有交通组织措施的踪影。

“双限”期间，各个通往相关点位的道路上都立上了标识。潮新闻记者 陈伟斌 摄

何以破题

那么，西湖景区之堵，如何真正破题？

浙江省城市化发展研究中心特聘专家、杭州市规划委员会专家委员会副主任委员汤海孺在接受潮新闻记者采访时表示，西湖景区“景城相融”，景区交通叠加了城市通过性交通，“它与城市交通密不可分，构成了非常复杂的交通系统。”

据杭州市交通研究机构数据，西湖景区道路交通流量中，城市通过性交通比例极高，通过性交通平均量占景区全部交通量的50%，工作日更是高达70%。

“通过性交通占比高，景区面积大，这就意味着景区交通结构必须是多元的。”交通领域专家、浙江工业大学教授吴伟强表示，西湖景区治堵，必须合理优化各种交通方式，如公交车、私家车、出租网约车以及骑行和步行等，并综合世界遗产保护的需要，以实现快行和慢行的有机结合。

对此，汤海孺也指出，景区治堵要处理好遗产保护与景区开放共享的关系。因此解决景区交通问题，不能仅从景区本身出发，而应通过“景城联动”的方式进行综合治理。他还分析道，西湖景区之堵，其特点在于“时空不平衡”。在旅游旺季、节假日等高峰期，流量与平常差异显著。而空间上的堵点则主要集中在某些热门区域。这一特点为景区交通治理提供了重要的参考依据。

不断优化治堵模式，对城市的意义深远。潮新闻记者 卢一 摄

目前，西湖景区实行的“双限”措施，正是基于这一特点研究推出。对此，吴伟强认为，“车辆控流+公交优先+外围换乘+多方联动”的系统性应对方法，相较于以往的单双号限行更为系统和多层次。然而，他也指出，目前的管控方式仍存在过于复杂、琐碎的问题，需要进一步优化。

针对市民和游客的反馈，吴伟强提出了一系列建议。他认为应持续利用多种渠道宣传“双限”措施、将相关信息嵌入导航系统，让市民游客更清晰地了解并遵守相关规定。同时，利用智慧化手段精准调控景区流量，进一步挖掘外围停车空间，通过分散化的公交接驳方式缓解景区外围道路的拥堵问题。此外，针对特殊群体如孕妇、老人、小孩等，可考虑开辟专用车辆提供便利服务。

在解决“最后一公里”问题上，吴伟强提出了不同观点。他认为，鉴于西湖景区的地理条件和交通状况，非机动车出行并不适合所有人。而且过高的混合交通比例可能导致交通效率下降，因此非机动车也需要严格控制，“最关键的，还是需要将轨道交通引入景区。”

杭州公交供图

国内著名治堵专家，同济大学二级教授/博士生导师、智能交通运输系统（ITS）研究中心主任杨晓光也对此表达了看法，他告诉潮新闻记者，杭州作为国际知名旅游城市，如何更好地协同城市交通与旅游交通，对于城市高品质发展至为关键。单一的限制性措施不仅会严重影响交通的微循环，更可能影响游客的旅行体验。因此，景区交通治理应遵循系统化、细致化、人本化、智慧化。

“国际上针对旅游景区和城市交通叠加区域，比较通行的措施是‘需求管理’。”杨晓光进一步解释，景区道路拥堵的实际状况在时间、空间和交通方式上是动态变化的，因此在通行资源有限的情况下，必须追求更高效率来平衡这些关系，“比起限制性措施，还应注重充分整合景区道路与停车场资源，建立景区交通的‘保护壳’，实施动态化的交通系统管理，分时段、分空间、细分车型疏导交通。”

例如，可实时监测景区的游客拥挤状态，通过城市大脑和旅游及交通大数据分析，在游客较为集中的地铁站，甚至飞机场、火车站等地，设置旅游公交专线等接驳设施，让拥有飞机票、高铁票的游客，凭票优先进入景区，与此同时限制自驾车进入景区，从而有效地缓解景区周边的交通阻塞。

2024年春季旅游旺季西湖景区外围停车换乘点位示意图

此外，还可在景区及其关联道路上设置多功能车道网络，如公交、旅游车、HOV车道（High-Occupancy Vehicle Lane，即多乘员、高乘坐率车道），确保景区区域有限的道路交通资源，提供给最有效率的车辆通行。

“HOV车辆内必须乘坐三个人以上才允许通行，这有利于在有限的道路空间运输更多乘客，也将大大提高小型客车的运载效率。”杨晓光还提出一个建议，即充分整合景区及关联区域的道路交通资源，在西湖景区设置多层次的交通“保护壳”，包括核心区、外围、辐射区域等，每个层次都实施相应的交通系统化管理措施，越往内对小汽车及其停车和通过性交通的管理越严格。他强调，面对复杂、动态、多目标的交通问题必须因地制宜、因人制宜、因时制宜、因事制宜，精细、精准地协调好供需关系，才是破解交通拥堵问题的关键。

杨晓光表示，交通治理需要“绣花功夫”，这不仅需要专业、科学和系统化的管理，更需要各部门之间的高效协同和配合，“杭州需要拥抱全国乃至全世界的游客，希望杭州能智慧地创造出来旅游景区乃至整座城市交通综合治理经验，能够为其他城市提供借鉴。”

2024年春季旅游旺季西湖景区巡游出租车、网络预约车定点上下客点位示意图