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狠砸6000亿美元!拜登能在非洲“取代”中国吗?

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(原标题:狠砸6000亿美元!拜登能在非洲“取代”中国吗?)

【文/观察者网 杨蓉 编辑/隆洋 张雅琦】当地时间6月26日的G7峰会上, 美国总统拜登画了一张野心勃勃的基建“大饼”——“全球基础设施伙伴关系”(PGII),目标是在2027年前为发展中国家提供6000亿美元基建资金,其中美国自己承担2000亿美元,欧盟的“全球门户”计划则要筹集3000亿欧元。

尽管拜登没明确提起,但媒体普遍认为这是西方此举是剑指中国的“一带一路”倡议。

狠砸6000亿美元!拜登能在非洲“取代”中国吗?

当地时间6月26日,拜登在G7峰会上宣布基建计划。图片来源:NBC

这并非拜登首次打这种如意算盘。一年前的G7峰会上,拜登公布过一项规模更大的“重建更美好世界”(Build Back Better World,简称B3W)伙伴关系,计划动员足足40多万亿美元。不过,到现在只兑现了可怜的600万美元,其国内同名立法提案也在国会受挫。

如今,拜登用新瓶装旧酒,卷土重来。美国瞄准了清洁能源、卫生系统、性别平等及信息通信技术四方面产业项目,目前公布的“样板项目”大多集中在非洲地区,其次是南美和亚洲。

西非国家利比里亚前公共工程部长朱迪·摩尔(W.Gyude Moore)指出,非洲的基础设施需求是全世界地区中最大的,“任何额外的基础设施融资都会受到欢迎”。但面对已经食言过的西方,他心中存疑,“在实施细节出现之前,会有可信度的问题”。

中非已携手开创合作共赢几十年,围绕拜登雄心勃勃的基建计划,观察者网28日特邀中国国际问题研究院发展中国家研究所助理研究员马汉智,进行了深度解读。

观察者网:PGII和去年的B3W计划是什么关系?有哪些区别?

马汉智:PGII是拜登执政一年多后在全球基础设施领域内较为成熟的一个提法和倡议,相较旧版计划更具有可信度。

去年的B3W倡议是计划投资40多万亿美元,以满足发展中国家基础设施需求。而今年的“全球基础设施和投资伙伴关系”计划,目标是在5年内筹集6000亿美元,金额大幅减少了

一年前的B3W计划,可能很多只是大致的概念,更多是一种政治需要。当时民主党内部存在分歧,加上美国主要的战略资源还是分布在亚太,所以美国既没有资源和能力去推行资金庞大的B3W计划,也没有这种时间和意愿。

狠砸6000亿美元!拜登能在非洲“取代”中国吗?

2021年6月,拜登在G7峰会上宣布“重建更美好世界倡议”。图片来源:法新社

目前PGII计划的内容就非常具体,资金来源相对也比较务实。考虑到实际的需求和能力,PGII整合了早前欧盟“全球门户”基建计划对于非洲地区的1500亿欧元承诺,大致可以看出其资金投入相对而言较为理性。在项目上,也划分了清洁能源、卫生系统、性别平等及信息通信技术四个主要方面。

观察者网:相较于中国的“一带一路”倡议,PGII的战略定位如何?有哪些特点?

马汉智:我认为它的目标还是要取代“一带一路”。

近些年来,西方关注到中国在非洲等地的发展中国家进行了大量基础设施投资和融资,这是以前西方国家严重忽视的。从特朗普时期起,美国就开始意识到这个问题,认为基础设施还是发展中国家,尤其是非洲世界国家发展最大的依托。

从在国内“大兴土木”,到在国际上的种种计划,正是美国希望以基建为切入点,去重塑美国在全球发展领域的话语权。美国将性别平等、气候变化等价值观注入了其基建计划,通过强调所谓的“高标准”和“透明度”,为全球基建“定规立制”,事实上就是在叙事方式上抢夺“一带一路”的话语权,其核心就是要排挤中国在基建市场的地位和影响力。

在具体实施方法上,我觉得有以下几个特点:

第一点,是以三方或多方合作为主要渠道。尤其是在近两年,常常可以看到美国国际开发金融公司等美国企业,拉上欧洲投资银行、欧洲复兴银行等,与非洲开发银行等非洲本土机构进行合作。

第二点,是对于公私伙伴关系的倚重。自奥巴马政府以来,美国就一直非常强调公私伙伴关系,特别注重撬动私人资本进入基建市场领域。

最后一点,也是最为核心的一点,是通过撬动私人资产,推动非洲公共基础设施的私有化,即为美国资本进入非洲市场创造条件。例如美国政府前些年一直推行的“电力非洲”倡议,尽管基础设施建在非洲,但很多技术和电力线路、发电机等硬件都是美国提供的根据《2018年电力非洲年度报告》的数据,“电力非洲”中的145个私营部门合作伙伴中有一半是美国公司。

观察者网:白宫文件强调了四个领域,即清洁能源、卫生系统、性别平等及信息通信技术上,认为它们“能够定义21世纪下半叶”,您如何解读?

马汉智:应当说,美西方在上述领域都是具有与人比较的优势的,白宫将其提炼出来,有着很强的政治意味——即想要在“软基建”领域,重塑美国的规则主导力和引导力,进行“价值观外交”。

在四个领域中,我认为其中比较新鲜的一点,是美国以往强调得比较少的信息通信技术方面,它其实主要考虑的是对抗中国所谓的“数字威权主义”。

西方的叙事认为,中国在非洲的5G等数字经济基础设施领域的投资,最终导致非洲国家当局加强对所谓反对派的镇压,收紧对选举的控制。但这实际完全是为了其“价值观外交”而服务的。

华为等中国企业近些年在非洲市场的发展势头比较猛,与非洲政府的数字通信合作涉及到智慧城市、智慧政府等等安全领域。因此西方认为,中方在协助建设的过程中,事实上是在获得对于他国安全领域的掌控。

例如,法国《世界报》(Le Monde)就曾“指控”称,自2012年起,中国一直在借援建非盟会议中心对非盟进行窃听。

但其实西方国家试图以“公平透明、避免政治滥用”的通信技术为幌子,把中企从非洲市场中排挤出去,让非洲摆脱所谓的“中国数字威权主义”,完全是在以己度人——因为他们以往在相关领域提供服务或获得一些控制的时候,是能够掌握这些隐私信息的。

观察者网:PGII公布了“样板项目”,重点投资区域为什么都在非洲?

马汉智:非洲基础设施资金缺口比较大,大约有1000多亿美元。自非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)去年1月启动以后,非洲的跨境基础设施建设投资需求非常大,尤其是在交通设施和电力项目方面,这就代表美国“有利可图”。而非盟和非洲国家近些年来也将基础设施作为重点投资领域,事实上也带动了国际投资。

此外,是基于美国对非洲的一种基本判断,非洲青年人口特别多,因此美国对非洲的未来发展潜力还是比较看好的。

不过,这些样板项目一般都在美国认定的所谓可以点燃“星星之火”的“民主亮点国家”(bright spot),比如肯尼亚、塞内加尔、南非,像一些西非国家、非洲中部国家,美国肯定就不感兴趣

所以,尽管美国基建计划为部分国家做了一些实事,但其地区性还是比较突出的,对于非洲国家的普惠性也非常有限,很可能加剧各国之间的发展差距。

观察者网:PGII的项目比较依赖私人投资,如何能保证资金稳定性?

马汉智:在基础设施建设方面,资金来源的稳定性和可持续性,一直是一个问题。美国一直有一个理论,就是1美元的公共资本可以撬动9美元的私人资本,PGII实际主要是依托美国各种金融机构去撬动私人资本来投资。

现实中,尽管美国驻非洲国家的使馆有专门的交易团队,帮助企业和当地对接、做生意,但美国私人资本对投资非洲的兴趣始终不大

这一方面是因为非洲当地法律制度并不健全,非洲国家的政权有时也不那么稳定。一旦举行选举、政权更迭,很多政策就会变动。另一方面,在美国整体的政治战略盘中,非洲并没有占据很重要的位置,导致美国对非政策常常自相矛盾。

在具体实施中,非洲部分项目本身利润的收回也存在问题。比方说美国在推进“电力非洲倡议”过程中就发现,电是造出来了,但是没人愿意付电费——他们在肯尼亚以高成本为300万用户接通了电力,但是大约有100万人拖欠电费。

美国2016年通过的《电力非洲法案》承诺,到2020年将为非洲发电2万兆瓦,为5000万用户提供电力。但截至2020年底,实际兑现的发电量只有4194兆瓦,前景并不乐观。如果这个项目特别能赚钱,它的推进肯定不至于这么慢。可获益性也不是美国想解决就能很快解决的问题,会是一个漫长的过程。

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“电力非洲倡议”下,为肯尼亚房屋屋顶安装太阳能板的当地人。图片来源:“电力非洲”网站

此外,美国推行的所谓价值中立的改革,常常明显具有干涉非洲内政的意图。

例如,推进“电力非洲倡议”时,美国国际开发署署长马克·格林就说,要从提高透明度和降低在非洲开展业务成本入手,确定和消除非洲的政策监管和物流贸易壁垒,从而为美国企业提供公平的竞争环境。

为此,美国国际开发署启动了高级顾问小组计划,以协助非洲各国政府推进电力部门改革,必要时还可直接参与改革工作的进行,内容涉及如何推动电力监管机构改革,如何为新电网建设融资,如何吸引离网投资者等。

所以,到项目最后落地的时候,美国常常会遭到非洲很多国家的反对。美国所谓的“公开透明”完全是以自己的方式和标准提出要求,电力基础设施落后、电力知识储备有限、电力治理能力有限、电力系统不完备的非洲绝大部分国家政府既没有这种能力,也对美国主导的体系心存芥蒂:你这些项目到底想要干什么?

美国提出过很多倡议和计划,但到最后的具体实质效果都很一般。

观察者网:PGII对中国“一带一路”战略提出了哪些挑战?中国该如何应对?

马汉智:美国此时提出PGII,战略方面最直接的就是对冲中国的“全球发展倡议”,这是最关键的一点。全球发展倡议是在新冠疫情、经济复苏受挫的背景下提出的,目的是唤起国际社会对发展问题的重视,让各国尽快实现恢复。

据我所知,2022年5月,在全球发展倡议之友小组高级别视频会议举行前夕,美国向多家联合国发展机构施压,阻挠非洲有关人员与会,威胁“缩减供资”。

第二,PGII也会逼迫一些国家选边站。在非洲的外援中,美国仍然占据重要地位,美西方、欧洲是非洲资金的很大一部分来源,时不时就会拿这个敲打你。比如美国《非洲增长和机会法案》规定,部分非洲国家对美产品输入可享受单方面关税优惠,但你要不听话,我就把你中断了,去年埃塞俄比亚就被美国制裁过。

第三,市场竞争肯定会更加激烈。基础设施本身就是一个大家都在争相投资的领域,只是美西方逼迫选边站队让情况更复杂了。譬如,刚果(金)新政府去年就受美国鼓动,审查与中企的TFM铜钴矿合同,类似的打着所谓“反腐败”的幌子对市场重新洗牌的事情,已经发生过很多次了。

美国全球战略的核心还是竞争。从美国所提出的信息通讯、妇女赋权、卫生系统、清洁能源四个重要领域来看,它是没有考虑和中国合作的,它更倾向于和欧盟等盟友合作。

从中国的角度,我想提以下几点建议:

一,是聚焦“小而美”的民生项目,不断提升“一带一路”带给当地的获得感。

前些年我们主要聚焦的还是在生产领域。包括我们的“体育场外交”(编者按:通过为非洲国家直接援建足球场等,或提供建设体育场的低息贷款,换取自然资源优惠准入),确实对于国家整个民族的凝聚力有帮助,但是当地民众的收获感可能没那么强。

狠砸6000亿美元!拜登能在非洲“取代”中国吗?

中国援助铸就利比里亚SKD体育场。图片来源:外交部网站

我们的“光明行”活动就是比较好的例子,中国医疗队走进非洲为白内障患者实施复明手术,当地人就觉得“我的病看好了,那就中国医生治好的”。

再比如部分地区的冷链运输问题,非洲天气比较炎热,农产品在深加工过程中难以储存,中方就可以在这些项目上进行投资。像卫生系统领域的清洁用水、疾病预防和救助等问题也比较重要,美国就相对做得更多,这也是西方比较在行的项目,包括美国的总统艾滋病紧急救援计划等等。

二,是探索设施融资的可持续性。现在明显的感觉是,我们在非洲整体的投资步伐还是受到融资影响,也就是非洲国家资金困难,你再投进去怎么办的问题。

一个项目从投资、建设到运营,不能说建设完了就结束了,妥善运营也是要花些力气的。或许可以考虑采取债转股的方式入股,以股东的身份在当地长期运营。

三,是探索加强三方合作。对于非洲的基础设施援建,越要往深走、往实走,三方合作带来的各国规则对接可能越麻烦,但这确实可以为重大投资的风险性提供一定安全保证。和美国无法合作的话,那可以和法国试一试,和日本试一试,通过和更多人的合作,利用其他国家的优势,把项目盘活。

观察者网:有美国官员声称,部分与中国进行合作的国家“后悔”了,因为中国更感兴趣的是地缘政治上的利益,而非让当地民众受益。他还认为,西方当前入局非洲基建“不算晚”。您如何看待这个说法?

马汉智:美国人一直有个说法:对于在水中挣扎的人来说,只要有人伸出援助之手,他都会毫不犹豫地抓住。他们认为,中国就是在非洲水中挣扎时提供了帮助,等非洲上岸了以后,其他国家递出的手多了,就不一定去选择中国了。

意思就是,我们以前没重视非洲,让中国抢跑了,现在我们都来了,你们应该知道谁是真正的伙伴。这背后的潜台词是什么?“非洲人,你自己做不了主。”这是很自大的,也很狂妄。

非洲人民自己有能力和意愿选择与谁合作,他们如果真的后悔,肯定会拒绝与中国合作,为什么只和西方私下说呢?

很多非洲国家领导人也都批驳过西方这种论点。去年的一个美非论坛上,塞内加尔总统就说得很明确,我们和中国的合作,是自主自愿的结果,不存在谁强迫谁,更不存在后不后悔的问题。

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2017年5月12日,列车从肯尼亚蒙内铁路沿线的马泽拉斯铁路大桥上驶过。图片来源:新华社

事实上,非洲人早已不是他们所理解的那种样子了。西方眼看着非洲现在发展起来了,才想来分一杯羹,这实在不是什么高明的说法,非洲人对它常常是嗤之以鼻的。

美西方实际还是满脑子冷战思维、对抗思维,把非洲当成一个大国竞技场,把非洲国家当作棋子,当作一盘肉。

非洲不是谁的局,也不是谁的地盘,非洲可以自主选择和谁合作。这也不是晚不晚的问题,非洲现在仍然有大规模的投资趋势,这是合作内容“真不真、实不实、能不能带来切实好处和实际收益”的问题。

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