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TikTok的拦路虎:美国外国投资委员会到底啥来头?

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TikTok的拦路虎:美国外国投资委员会到底啥来头?

正值TikTok美国业务前途未卜之际,美国财政部长姆努钦确认,美国外国投资委员会(CFIUS)正在调查字节跳动2017年对音乐类短视频应用Musical.ly的收购,以决定收购是否对美国国家安全造成威胁。

手握海外公司收购生杀大权的美国外国投资委员会有各种称号,从看门人、拦路虎到贸易保护主义的“反坦火箭筒”。

这个跨部门委员会专门负责审查外国公司在美国的收购、兼并是否威胁到美国的国家安全。

但委员会的调查过程从不公开;为调查所获得的资料属于保密;就算公司没有报备,委员会也可自行发起审查;能否通过审查也没有明确的标准。

在1975年设立之初,外国投资委员会是为了研究在美国的外国投资。

随着其他国家经济实力的上升,在1980年代日本公司和2005年阿联酋公司的大规模并购未果后,美国外国投资委员会开始扮演看门人角色,其权限也越来越大。

美国总统特朗普2018年签署《外国投资风险评估现代化法案》后,外国投资委员会的权限继续扩大。目前,委员会已经可以对关键技术领域的非控制性外国投资进行审查。

除了权限扩大,美国外国投资委员会还有其他“增量业务”:审查的交易越来越多;审查的时间越来越长;中国公司占比越来越大;总统叫停交易的频率越来越高。

委员会今年7月公布的年报显示,从2017年到2019年,涉及中国公司收购的审查有140起,居各国之首。从委员会成立到2019年,总统共叫停了七起交易,有四起都发生在最近四年。而其中大部分都与中资企业有关。

拦路虎

美国外国投资委员会由包括财政部在内的多部门组成。主席由现任财长担任,日常工作则由财政部投资审查调查办公室主任协调。

除财政部之外,委员会成员包括司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室和科技政策办公室。

1975年,石油输出国组织成员在美国股市和国债的投资引发了国会的担忧。作为回应,时任总统福特颁布行政令,设立了外国投资委员会。

当时的行政令规定,委员会的主要责任是监控外国投资对美国的影响;为外国政府投资提供引导;同时对可能影响美国国家利益的投资进行审查。

这一时期,外国投资委员会主要扮演监督和研究者的角色。但随着其他国家的经济实力上升,委员会的角色也开始变化。

到1980年代,日本富士通收购美国仙童半导体公司的计划引发了美国政府的恐慌。仙童半导体曾为全球最大的半导体生产公司,被称为电子和电脑界的“西点军校”。

在里根政府的施压下,仙童半导体放弃了富士通,转而与美国国民半导体公司达成协议。

出于对更多日本公司收购计划的担忧,美国国会于1988年通过法案,赋予总统权力,在“有可靠证据”证明获得控制权的外资可能采取行动威胁到美国国家安全时,总统能叫停外资收购。

从此之后,外国投资委员会开始把重点转移到为确保国家安全审查海外收购上。

2001年的“9·11”恐袭让国家安全成为了美国最敏感的话题。“9·11”之后不到五年,阿联酋国有港口运营商DP World差点获得美国六个主要港口管理权一事再度让外资和国家安全成为焦点。

这次交易最初获得了外国投资委员会的批准。批准曝光后引发了国会两院强烈抗议,警告此举可能让恐怖分子渗入美国。最终,DP World放弃交易,国会则通过新法案,进一步强化了投资委员会对外资的审查。

在2018年的《外国投资风险评估现代化法案》通过前,交易当事方是否向投资委员会报备寻求审查是基于自愿原则。即便公司没有报备,委员会一旦认定相关交易可能威胁美国国家安全,也能自行审查。

整个审查过程分为三步。首先进行初步审查,如果委员会认定交易不会威胁美国国家安全,则不会展开进一步调查。在《外国投资风险评估现代化法案》通过前,这个步骤耗时30天。

如果委员会认为交易可能造成威胁,则将进行为期45天的调查。在此期间,委员会会与交易相关方商谈、提出限制性条件、让交易方采取缓解措施,以减弱交易对美国国家安全造成的威胁。

而各方在调查期限内无法达成一致或者委员会认为应由总统定夺,与交易有关的报告和建议将提交给总统,由总统做出最终判断。总统决定的期限为15天,也只有总统有权暂停或者阻止交易。

通常情况下,一旦投资委员会认定交易方无法通过缓解措施来减少威胁、拒绝了交易方提供的缓解方案,公司会主动放弃收购计划,不用等到总统叫停。

2018年,蚂蚁金服收购美国汇款服务商速汇金的计划被委员会认定威胁到美国国家安全,委员会拒绝了两家公司提交的缓解方案。最终,蚂蚁金服和速汇金宣布终止并购协议。

从1975年到2019年,美国总统共叫停了七次交易。

越来越多

随着全球化加深,美国外国投资委员会收到的审查报备通知以及进一步调查的交易也越来越多。

从2005年到2007年,委员会共收到了313份交易审查报备通知,但仅对其中14起展开了调查,约占4.5%。

而从2010年到2019年,委员会共收到了1574份审查通知,并对其中810起交易展开了调查,占一半以上。

TikTok的拦路虎:美国外国投资委员会到底啥来头?

委员会今年7月公布的年报显示,2010年到2019年,提交审查报备通知的交易主要涉及制造业和金融、信息及服务业,共占四分之三。其他则来自矿业、公共事业及建筑业、批发贸易、零售业以及交通。

在日益增长的审查中,对中资公司的审查也越来越多。

从2005年到2007年,313份交易审查报备通知中仅有4份与中国公司有关。但从2017年到2019年,中国公司为收购方的审查报备共有140起,占总数的约20%,居各国之首。

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由于美国政府加强审查,据美国企业研究所统计,中国在美国的投资已经从2016年高峰的530亿美元下降到2019年的32亿美元。

随着投资减少,外国投资委员会2019年收到的中国企业收购审查报备通知也随之下降,减至25起,为2017年以来最低。

即便如此,特朗普在2019年叫停的唯一一次收购依然与中国公司有关。

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特朗普叫停的是北京中长石基信息技术股份有限公司对美国酒店软件公司StayNTouch的收购,收购于2018年完成。今年3月,石基信息宣布将按规定时间完成对StayNTouch股权的出售。

在历任美国总统叫停的七次交易中,包括石基信息收购在内,有五起都与中资公司有关。

1990年,老布什叫停了中国航空技术进口公司对美国西雅图航空零部件制造公司MAMCO的收购。2012年,奥巴马要求三一集团在美国的关联公司Ralls Corporation将其在俄勒冈州收购的四个风电项目转手。

2016年,奥巴马叫停福建宏芯基金收购德国半导体设备厂爱思强在美国的分公司。2017年,特朗普叫停中资企业凯桥对美国芯片制造商莱迪思半导体13亿美元的收购计划。

对于如何判断相关交易是否威胁美国国家安全,外国投资委员会并没有给出明确的标准,仅强调所有决定都是具体情况具体分析。

委员会年报显示,除了与国家安全、国防、数据安全等有关的因素之外,调查时还会考虑“总统或者委员会”认为适用的因素。

而2018年通过的《外国投资风险评估现代化法案》则再次扩大了美国外国投资委员会的管辖范围。

在该法案出台前,只有在外资收购会获得控制权时,委员会才会展开审查。但法案出台后,涉及到关键技术、关键基建或者美国公民个人信息的非控制性外国投资也在审查范围中。

此次委员会对字节跳动收购Musical.ly的调查有部分正是基于海外公司收集公民个人信息,包括IP地址、浏览记录、cookies。除此之外,海外公司是否通过美国社交平台影响国内政治也是启动调查的原因之一。

而原本不在委员会审查范畴的特定不动产交易,包括机场港口附近的不动产、毗邻军事设施的不动产等,现在都属于外国投资委员会审查的对象。对交易的审查时间也有所延长,初审的30天期限延长为45天。

交易方自愿提交报备审查通知的操作也有发生了变动,部分交易被强制要求报备,包括涉及关键技术的控制性和非控制性海外投资。

对于加强版的外国投资委员会,摩根大通全球并购联席主管克里斯特纳(Hernan Cristerna)在接受《纽约时报》采访时认为,委员会已经成为特朗普政府推行贸易保护主义的头号武器,是“终极监管反坦火箭筒”。

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