海口违建处置思路解构：底、分、点、破、立

新华网海南频道12月6日电（纪惊鸿）2010年93万平方米，2011年69万平方米，2012年83万平方米，2013年1-10月约130万平方米，这是海南省海口市近年拆除违建的数据。据不完全统计，海口市违建存量达数百万平方米。

年年拆年年建，百姓不满干部挠头，行政成本居高不下……如何跳出怪圈？9月23日至2014年年底，海口市深入开展“城市管理年”活动，将打违防违控违作为重中之重。此番动作能否真正破解难题，考验着海口市政府的执政智慧。

记者经过多方采访，深度解读该市处置违建新思路。海口市正在结合每栋违建的处置实践，力求摸索出行之有效长期防控的“治违方案”。

资料图片：组图为正在拆除中的位于海口福安村海彤路的“最美违建”（11月27日摄）。

在海口市福安村海彤路道路中央，有一排超过百米的仿古建筑，北门挂牌“福安街市”、南门为“福安农贸市场”。建筑设计精良，十分美观，但却缺乏规划、施工等合法手续，被网友戏称为“最美违建”。“最美违建”被海口市美兰区城管局认定为违法建筑。目前该建筑已经开始拆除，预计年底前基本完工。新华社记者 郭程 摄

底 入库上图摸底子

海口“城市管理年”活动，选择了违建作为重头戏，起初不少干部都认为这事儿是烫手山芋。的确，年年打违，每次打完都反弹，没有成功经验可借鉴，谁敢保证能彻底扭转局面？

“这个时候需要担当！”海口市委市政府高度重视此次违法建筑整治工作，成立了海口市城市管理年违法建筑综合整治工作指挥部（以下简称“违建综治指挥部”），由海口市委常委、副市长巴特尔任总指挥，全市国土、规划等30多个部门作为成员单位，成立了综合协调组、国土执法组、规划执法组、监督查处组、矛盾纠纷调处组、检查验收组，形成联动机制，切实从根本上打击违法建筑。

可是切入口在哪儿？

“先要解决情况不明、底子不清的问题。打仗连敌人在哪儿都不知道，跟谁打？”违建综治指挥部经过研究，在9月中旬启动了前所未有的违建“入库上图”工作：以政府信息平台为基础建立了数据库，将违建信息全部入库，叠加到地图上去。

经过了两轮彻底摸排，目前入库上图的数据已经达到90%以上，而且每一栋建筑都现场确认过。

此外，海口市还将近三年的卫片图和土地规划图进行了叠加，海口市国土局也已经完成了对全市650平方公里城区的航拍，这些工作取得的数据，也将进一步充实图库内容。

综合排查工作仍未结束。新一轮排查的对象是虽然手续合法，但擅自改变许可证规定，擅自改变使用性质的建筑。简单地说，就是“长粗长高”的房子。

待这些工作结束后，已经存在的违建都将“晒”在阳光下，打开图库，违建分布及具体情况一目了然！

那么如何掌握新产生的违建？海口市制订了考核规定，对打违进行绩效考核，结果纳入绩效考评，与干部任用、责任追究相挂钩，如果有新增加的违建，一律严肃处理。“其次，区街居、区乡村三级的职责要跟上，管辖区域每天巡查发现马上报，没有及时发现就是失职。另外城管还有一套体系，也得天天巡街，没发现同样要追究责任。第三套体系是社会举报，万一城管队员和街区干部有私心，老百姓和媒体还可以举报。这样一来就能互相监督。”违建综治指挥部制订了严密的方案。

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资料图片：海口市长流镇琼华村村民吴登其主动搬离自家“违建”新房。新华网海南频道 喻涛 摄

分 合理分类逐一处置

掌握了违建的底子只是第一步，如何各个击破？

根据文件，违法建筑类型包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质建成的建筑；擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。

但是，这种分类方式难以指导实际工作。

于是海口市重新给违建分了类。第一类是老百姓自建房。主要是在宅基地上建的，一般是单体楼，部分居住部分出租。第二类是一些小微企业，包括4S店、餐饮店、仓储物流、废品收购……第三类就是“种房子”，在规划信息披露后迅速盖房，等待拆迁补偿牟取暴利。

显然，利益诉求不同，影响程度不一，几类违建不能统统一拆了之。否则，只能引起不必要的对抗情绪，造成巨大资源浪费，带来失业等种种社会问题，同时还无法杜绝违建重现。这些已经被经验无数次地证明。

因此，又一项打违历史上前所未有的艰苦工作开始了——分类处置。

《海口市违法建筑分类处置暂行办法》已经出台，还将有配套实施细则。但是如何统一标准又不失人性化，公正公开从而堵住空子，不能靠纸上谈兵。“分类处置办法管用不管用？不实践一点用都没有。每一个个体都会遇到具体问题，每一栋单体建筑情况都会很复杂。”

最简单的是全拆。海口市给违建拉了几道“高压线”：以谋取非法利益为目的的、占用基本农田的、占农用地建设非农设施的、非法侵占土地建设的、超期的临时建筑物、严重影响规划实施的，以及阻碍消防安全、存在建筑质量安全隐患、侵占河道水系、在森林公园、饮用水水源保护区范围内破坏生态环境的……一旦触犯这几条，坚决拆除。

其次是“局部拆除”，包括在原有建筑物上改建扩建、未按规划许可建设等情形。

最后是“暂缓拆除”，百姓自建房和一些小微企业属于这一类，而这些情况也最为复杂。违建综治指挥部研究发现，违建中很多小微企业是因市场需求产生的，也给群众提供了生活便利，解决了不少就业，同时还产生税收。这一部分市场有需要，因此政府要引导，给出路给活路。但是具体怎么操作？没做过。另外，老百姓的自建房，政府规定不能超过4层，超过的楼层要没收，没收之后是贴封条还是另作他用？如果要使用，经营收入怎么处理？万一出事怎么办？解决这些问题，全部也都得从实践中总结经验。

目前，海口市已经开展了违建分类处置的试点，在一个区内找一个街道，一个街道再选一两个居委会，两级政府组成专门的指导班子，通过一栋一栋房子的处置，慢慢摸索慢慢消化吸收。

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点 紧扼土地关键点

海口市在处置违建的过程中，一直都在探索拆除、管控、疏导的关系。这也是海口市多年打违希望达到的理想状态——建立防违控违长效机制，从源头上遏制违建产生。

要怎么做？关键是什么？

产生违建首先要有载体，载体是土地，建立长效防控机制的关键就是土地。

我国是二元土地所有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。一旦划入主城区，理论上都应该是国有，原先的集体用地，必须通过征收变为国有土地后再使用。但是政府财政能力不足时，没法完全征收。理论上讲，这些集体用地老百姓可以盖房子盖工厂，但是政府不给盖，因为基础设施、配套都没法到位。

“另外一类，市场需求促生了很多小微企业，但是海口用地指标缺乏，落不到他们头上，他们就只能自己偷偷干了。这一部分最大特点就是游击队，拆了又冒出来，因为市场的需要任何人都挡不住。”违建综治指挥部经过摸排研究后，确认了违建最难处理的是百姓自建房和小微企业两类，这两类解决的根本办法就是疏导，“给土地找出路”，让土地尽其所用，消灭违法用地的空间。

今年10月，海口市新埠岛近10万平方米违建进行了强制拆除。这些违建中经营的都是门窗，红木家具、黄花梨家具加工，已经形成了一定规模。违建综治指挥部分析认为，这些产业是市场有需要的，为了根治，不让他们打游击，必须要引导。美兰区做了研究，发现这个地区有两块企业用地，区里计划在此建设红木加工展示馆，把一部分成型的企业引导进来。由两个拥有土地的村庄各组一个股份制有限公司，委托经营。而且，海口市类似的情况为数不少，比如美兰大道等街道都面临这个问题。接下来，海口市将在试点中逐步摸索，在解决“一个点”的基础上，考虑“一条线”，将土地进行区域化全盘规划。

除了引导产业发展，老百姓的私宅报建也需要新思路。完全放开私宅报建，明显跟城市发展趋势不符，海口市在研究如何合理引导私宅建设，比如一户不能报，能不能十户二十户三十户联合建设，在政府规划引导下完善基础设施，变成合法的、符合城市发展的建筑物。

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破 解放思想突破藩篱

给土地找出路，不能是拍脑袋决策，具体的地块适合发展什么，百姓支持拥护什么，这些情况坐在办公室里空想是难以符合实际的，只有一线的人员才掌握情况。

“这就暴露出了政府现有行政管理模式的缺陷。区里常常被动执行市一级下达的任务，主动引导经济社会发展的意识比较薄弱。”违建综治指挥部经过研究决定，在海口市几个区开展试点，激发区街两级，包括农村集体经济组织发展的内生动力，探索合法利用土地、合法获取利益的途径。

“这个改革有两个前提，第一是必须在规划引导下。因为城市有大规划，即使这个地区没有详规覆盖，大的方向还是有的，不能突破。第二是用途管制必须落实。法律规定对农村建设用地，包括企业留用地，不允许搞经营性房地产项目。”

改革肯定会有障碍。目前基层政府，包括农民在知识、能力、技能上尚存不足。股份公司怎么成立，将来怎么运行，如何决策，财务怎么公开，利益怎么分配，亏损怎么办？这些都要政府扶助。

立 推陈出新规划未来

“拆违的句号在什么地方，在哪里谢幕？人民政府不能天天带着一帮人去拆房子，而是要发展城市。”打违、防违、控违，只是海口市“城市管理年”活动的一部分，最终的目的，还是扩展用地空间，摸清家底，做好规划，为下一步海口城市有序发展打下基础。

确定一个城市应该具备的基本功能是什么？城市怎么去管理，如何为住在城市的居民提供服务？这是海口市委市政府开展“城市管理年”活动的两个前提。

目前，天津大学一批学者受海口市龙华区之邀，针对“欠发达的中心城区解决二元土地制度存在问题”“通过土地重组使用引导百姓发展经济”“高速城市化过程中保持自己的本土文化”等课题正在进行调研。其中，本土文化保持这个课题是一个全国性话题。海口市目前还保留有公期、军坡等独特的传统文化，有一部分也逐渐发展成了地方文化旅游的载体。但是在城市化的过程中，把村组打散，把一个宗族的人打散之后，文化传承的载体就不存在了。能否找到中间路线尽可能保留区域性文化？这是海口市在城市管理中面对的考验。

这只是海口市相关配套的研究之一。

海口市从一个地级市的首府转变成为一个国际旅游岛的省会城市，仅仅经历了20多年，年轻的海口市，对于自己应该具有哪些功能，需要什么配套管理模式，其研究和思索不会停止……

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(原标题：海口违建处置思路解构：底、分、点、破、立)