专项债新变革：额度破4万亿，地方有更大自主权

作为逆周期调节重要工具之一，地方政府专项债券的发行使用近年来逐渐发生变革。

十四届全国人大三次会议批准了《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”），其中2025年新增地方政府专项债务限额44000亿元，比上年增加5000亿元，增长12.8%。

新增专项债额度首次突破4万亿元，且今年新增专项债增速明显高于2025年地方政府财政收入预计增速，创下2021年以来增速新高，成为今年积极财政政策发力的重要组成部分。

预算报告显示，2025年地方一般公共预算本级收入预计同比增长3%，地方政府性基金预算本级收入预计同比增长0.1%。为应对疫情冲击，中国自2020年大幅提高新增专项债额度至3.75万亿元（同比增长约74%）后，此后四年这一额度基本在3.75万亿元左右徘徊（2024年为3.9万亿元），但2025年一举大幅突破4万亿。

新增专项债额度大幅破4万亿元，一方面原因是，经济下行压力较大，以卖地收入为主的地方政府性基金收入持续下滑，地方稳投资、稳经济急需专项债资金支持；另一方面，新增专项债资金部分用于置换存量隐性债务和收购闲置土地、存量房等，化解隐性债务风险和房地产风险。

今年预算报告要求，按照一揽子化债政策安排，推动地方落实隐性债务置换政策，继续在新增地方政府专项债券中安排一定规模用于补充政府性基金财力，支持地方化债。允许专项债券支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，合理确定收购价格，防范道德风险，促进房地产市场止跌回稳。

比如，财政部此前明确，2024年至2028年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，用于化解隐性债务。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，近年来专项债的发行使用情况趋于复杂多元，专项债用于新增项目建设、置换隐性债务和偿还到期债务等多种用途，置换隐性债务的来源既有再融资专项债，又有新增专项债。以2024年发行的7.7万亿元专项债为例，用于项目建设的专项债占比为40.5%，用于偿还到期专项债券的占比为19.2%，用于化债的专项债占比为40.4%。

根据粤开证券研究院数据，新增专项债带动的项目投资规模逐年攀升，2019~2024年专项债累计投资项目12.9万个、项目总投资额158.2万亿元，其中资金主要投向市政和产业园、交通、棚户区改造、医疗卫生等领域。

罗志恒认为，专项债作为一种重要的财政政策工具，通过发行债券筹集资金，支持重点领域和重大项目建设，促进经济结构优化与产业升级。支持民生领域补短板，增强社会公共服务能力，扩大有效投资对冲经济下行压力，有效发挥逆周期调节作用。另外，专项债还助力地方融资“开前门、堵后门”，切实防范化解地方债务风险。

今年预算报告还提出，优化专项债券管理机制，完善专项债券额度分配，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度，对专项债券投向领域实行“负面清单”管理，扩大用作项目资本金范围，开展专项债券项目“自审自发”试点，建立常态化申报、按季度审核的项目申报审核机制，规范和加强对专项债券形成资产的管理，更好发挥专项债券效益。

而上述要求，不少也体现在去年底国务院出台的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》中，目前已经逐步落地。其中，专项债管理赋予地方更多自主权，与此同时也压实地方偿债责任。

罗志恒表示，专项债在扩投资、补短板、防风险等方面发挥了积极作用。然而，在实际运行中也暴露出一些问题，如定位不清、发行定价市场化程度较低、项目前期准备不充分等，降低了专项债券资金的使用效率。

罗志恒建议，未来应明晰专项债的定位，回归本源，让专项债真正“专项化”，避免专项债一般化，防范专项债对一般公共预算的挤压，这需要提高一般债比重、压降专项债比重。

财政部数据显示，截至2024年底，全国地方政府债务余额约47.5万亿元，其中专项债务约30.8万亿元，占比约65%；一般债务约16.7万亿元，占余额比重约35%。近些年，专项债务占比持续攀升，考虑到后续几年化债推进，这一比重将继续提升。

罗志恒建议，专项债额度分配坚持“项目为王”的理念，向人口持续流入、产业基础好、项目质量高的区域倾斜，对于广大中西部人口持续流出的区域更多通过一般债搞建设。未来可探索将专项债券的发行主体由省级政府下放至有条件的市、县政府。