央财教授刘桓：预计汽柴油等油品税将成为首批下放或由地方政府征收的税种

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编辑|崔亦鑫 主编|杨泽宇

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NO.049 对话中央财经大学财税学院教授刘桓

导读：

中央财经大学财税学院教授刘桓在接受专访时指出，烟草税收入共享给地方政府的可能性较小。油品税收入共享给地方政府的可能性较大。预计汽油、柴油等油品税收将成为首批下放或由地方政府征收的税种。酒类税收与烟草类似，虽然征收较为复杂，但相较于烟草税收，其收入比重较小，下放给地方政府的可能性较大。此外，对于特定商品如烟花爆竹，由于生产地集中，下放管理也是可行的。然而，金银首饰等涉及国家金融和贵金属管制的商品，其税收下放的可能性较小。

以下为访谈精编：

一、消费税征收环节后移并不意味着必然导致消费者或生产者税负增加

在中国，消费税按性质划分，属于针对特定销售行为的税种。1994年最初设定时，只有九种产品征收消费税，后来逐渐扩展到十五种。这些消费税主要分为三类：第一类是高端奢侈品，如化妆品和首饰；第二类是烟酒等国家限制价格和销售的产品；第三类与环保相关，如汽油、柴油、石脑油以及一次性木制产品等。

首先，需要明确的是，消费税征收环节后移并不意味着必然导致消费者或生产者税负的增加。在中国，价格的高低是由价格政策的制定者决定的。税收作为一种调控手段，可以在一定程度上影响价格，但最终的价格形成还需依赖于市场供需关系和国家的价格政策。

假设一个烟厂的产品原价为10元，假如首先征收50%的消费税，产品价格将上升至15元。在此基础上，假如再征收13%的增值税，这表明增值税的税基中已经包含了消费税的部分，增值税的计算是在消费税调整后的价格基础上进行的。然而，如果选择剔除消费税对增值税的影响，那么消费税的税负就不会传递给下一环节。

同时，我们必须警惕一些企业的生产或销售部门可能利用消费税改革的机会进行不正当涨价。为了预防这种情况，国家需要在税改中制定明确的制度规定，确保改革的公平性和合理性。

二、消费税改革：保消费还是保税收？

回顾历史，消费税改革的讨论在中国早已存在。在党的十八届三中全会上，税改计划中提出了扩大消费税的征收范围，并对其税目和税率进行调整的构想。这一构想的目的是双重的：一方面促进环保，另一方面规范高端消费行为，同时为国家提供更丰富的税收收入。

然而，由于环保问题的部分解决（征收一些环保税）和对消费意愿可能产生的抑制作用，消费税改革的实施遇到了瓶颈。政府部门提出发展服务业和刺激消费的策略，消费税的调整必须谨慎，以免影响这一战略的实施。

一个核心的矛盾点在于，如何在鼓励消费和对高端消费品征税之间找到平衡。如果税率过高，可能会导致消费者转向国外市场，从而失去市场份额。这一现象在高端化妆品和箱包等奢侈品的销售上表现得尤为明显。

为了应对这一挑战，政府部门提出了在口岸广设免税店的策略，目的是留住购买力，回笼商品销售的人气。这一做法被认为是合适的，有助于平衡税收和市场活力之间的关系。

在当前环境下，消费税的品类调整可能更多地关注环保方面的问题。同时，对中高端消费品的税收政策已在逐渐放宽，以适应经济发展的新需求。例如，护肤和护发用品已从消费税中剔除，不再征税。

对于已经征收消费税的产品，如高端汽车，重点可能在于税目和税率的微调，以适应国家整体能源和新三样发展的需求。

三、万亿级消费税稳步下划地方：如何分好蛋糕？

中国财政部正在积极拟订消费税央地分享方案，这是根据中央的部署进行的操作性方案。大局已定，消费税将被纳入央地分享范围，但具体的实施细节和分享比例仍待研究和确定。这涉及到一系列技术问题，包括税收是否全部分享给地方、央地分享比例如何确定等。这些问题的解决需要国家层面的精细计算，以确保中央政府和地方政府的财政收入比例合理分配。

目前（2023年数据），中国的财政收入央地分配中，中央政府占据了较大比重，大约46%，而在支出方面，中央政府负责的比重不到14%。这之间的差额，很大程度上通过转移支付的方式给予地方。转移支付分为一般转移支付和专项转移支付，其中专项转移支付可能滋生问题，因此，国家一直在强调减少专项转移支付，增加一般转移支付的比例。

一般转移支付基于地方基本公共开支需求，如基本建设、医疗、教育、养老等公共产品的提供，以及一般人员的经费开支。如果地方政府收入不足以覆盖其支出，中央政府将通过转移支付进行补贴。这种机制是任何大国都必须保持的中央权力，也是国家财政体制成熟的标志。

在考虑税收央地共享的问题时，需要关注中央政府和地方政府的事权和支出责任的划分。一些事权，如养老和卫生开支，应由中央政府掌握，以避免地域歧视，确保公共服务的均等化。这要求先进地区有责任帮助落后地区，体现了社会主义大家庭的共识。

在改革中，中央政府需要保持较大的宏观调控能力，同时激发地方政府的活力。如果地方政府过于依赖中央财政的转移支付，可能会导致经济的低效率。因此，在保持中央财政调控能力的前提下，调动地方政府的积极性，是大国治理中的一个突出问题。

在中国现行的消费税体系中，烟草、油品和酒类等税目占据了重要位置。烟草税在中国消费税中占据超过半数的比重，税率极高，如甲等一级烟的税率可达50%至60%。尽管全球范围内烟草税普遍较高，但消费者对价格不敏感，使得烟草税收成为中央政府一个稳定的收入来源。考虑到烟草政策的执行和中央财政调控能力的维持，烟草税收入共享给地方政府的可能性较小。

与烟草税相比，油品税收入共享给地方政府的可能性较大。20多年前，中国有200多个炼油厂，然而加油站大概有70万个，由于技术限制，油品税主要在炼油厂环节征收。然而，随着金税四期的推进和大数据、云计算等技术的应用，税收征管能力显著提升，使得油品税征收环节下沉至销售端成为可能。这一变革有助于解决仅在炼油厂征税所带来的地域不公平问题，预计汽油、柴油等油品税收将成为首批下放或由地方政府征收的税种。

酒类税收与烟草类似，虽然征收较为复杂，但相较于烟草税收，其收入比重较小，下放给地方政府的可能性较大。此外，对于特定商品如烟花爆竹，由于生产地集中，下放管理也是可行的。然而，金银首饰等涉及国家金融和贵金属管制的商品，其税收下放的可能性较小。

除了中央政府和地方政府的税收分享问题，消费税改革还涉及生产地和销售地税源分享的问题。

这个问题不仅局限于国内，还与国际税收政策有关。例如，2021年G7国家财长会议决定了国际税收的两大支柱问题，其中之一是关于极低税负问题，建议企业所得税不应低于15%，这对中国企业有重要影响。如果中国企业的实际税负低于这一标准，可能会导致其他国家的反倾销制裁；第二则要求跨国公司将更多收益分享给销售国所在地，这与消费税改革有相似之处。中国的消费税改革计划将税收从生产地征收转变为销售地征收，意味着税源将更多地反映在当地的销售活动中。这种改革有助于解决生产地和销售地之间的财政贡献不匹配问题。

然而，这种改革也存在矛盾。消费品销售大省通常是富裕省份，人均收入较高，如果将税收收入集中于这些地区，可能会加剧地区间的贫富差距。因此，需要因地制宜，根据具体情况来决定哪些产品的消费税应当下放给地方。

对于某些产品，如烟草，可能不会下放给地方；而对于酒和油等产品，其消费税下放可能会使某些地区受益，而另一些地区受损。这就需要一个精准的计算和公平的方案，以确保改革的相对公平性。

此外，消费税改革还应考虑到人口流动和地区经济差异。消费大省可能因人口流入而消费量大，而人口流出的贫困地区可能会因改革而面临更大的财政压力。因此，受损地区可能需要通过加大中央政府的转移支付来得到补偿。

改革的目标是实现产品收入的均等化分享，但这并不意味着所有税种的改革都能让所有人受益。央地财政关系需要兼顾，保持适当的比例，以确保改革的推进和公共产品均等化目标的实现。

最终，消费税改革需要财政部、税务总局等相关部门拿出一个经过充分讨论、精准计算的公平方案。这不仅是一个技术过程，也是一个确保改革能够得到广泛接受和顺利实施的社会过程。通过合理的转移支付和财政调节机制，可以平衡不同地区和不同群体的利益，实现更加公平合理的财政分配。

四、消费税若下划地方，能否解决地方财力吃紧的问题？

税收改革通常有两个主要目的：一是调整政府与纳税人之间的关系，即税种的征收对象、额度和方式；二是调整政府之间的关系，即税收收入的分配问题。

我认为，这次消费税改革更多地解决的是中央政府与地方政府之间如何共享税收的问题，而非纳税人与政府之间的关系，因为我们的基本税种结构并未发生变化。

自1994年税制改革以来，中国确立了消费税作为中央政府的独享税种。这一决策意味着消费税的全部收入均归中央政府所有，与地方政府无关。

在中国，税收被划分为三种类型：中央税、地方税和共享税。这种分类基于税收的最终使用权。值得注意的是，尽管存在这样的分类，实际上所有税收的立法权均属于全国人大，地方税收仅仅是地方政府被授权进行征收和管理的税种。

但需要指出的是，即使将目前消费税的全部收入分配给地方政府，也不足以满足其财政需求。地方政府的收入在高峰时接近10万亿，现在已减少近半，预计不到6万亿，存在约4万亿的资金缺口。去年，消费税收入约为1.6万亿，这意味着，即使将消费税的全部收入分配给地方，也难以填补这一缺口，更不用说还要与中央政府进行分成。因此，这次消费税改革实际上是对完善地方财政体制的一个重要补充，而非彻底的解决方案。

我们期待在财税政策上能够有新的理论和实践创新，以适应新兴业态的发展，同时解决因国际环境变化带来的问题。这不仅是对财税政策的挑战，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的机遇。通过对财税政策的不断优化和调整，我们可以更好地适应经济全球化的趋势，促进中国经济的持续健康发展。

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