增强地方财力，中央再提消费税稳步下划地方，怎么看？

为解决地方财政困难，归属于中央财政的消费税，未来将成为中央与地方共享税种。

根据公开的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），下一步深化财税改革一大重点是增加地方自主财力，拓展地方税源，而其中一个关键性举措正是推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。

这一改革方向其实早已明确。

2019年国务院公开的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（下称《通知》）中，就提出上述改革方向。

《通知》称，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。

《通知》进一步明确，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。具体办法由财政部会同税务总局等部门研究制定。

不过这一改革至今尚未推动。多位财税专家告诉第一财经，此次中央再次强调推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，预计这项改革将加快推进。

消费税是针对特殊商品开征税种，包括烟、成品油、汽车和酒等15个税目，目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生资源、奢侈品等商品消费，引导健康、绿色消费，并筹集财政收入。目前消费税征税环节主要在上述商品的生产环节。2023中国消费税收入约1.61万亿元，为中国第三大税种。消费税属于中央税收，收入归属于中央财政，而非地方。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，根据上述《通知》，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目有可能率先将征收环节后移至批发零售，但这几个税目收入规模小，对于当前解决地方财政困难几乎没有作用。消费税收入主要来自烟酒油车四个税目，因此未来改革重点，可能还是需要重点关注这四个税目是否征收环节后移并下划地方。

但上述烟酒油车税目征收环节后移，并稳步下划给地方，也面临不少挑战，这包括征管是否可控？是否符合消费税调节消费属性？对各地财力带来哪些影响等？

消费税主要商品之所以选择在生产环节征税，一个关键原因是征管便利。但这也客观上增加了生产企业的负担，一些企业通过故意压低出厂价格出售给关联企业等手段来逃避税。消费税环节后移至批发零售，则一定程度上减轻生产企业负担，而批发零售价格高于生产价格，也会带来财政增收，但征管难度也加大，而且对各地财政收入影响也需衡量。

田志伟表示，未来烟酒油车四个税目，仅从征管可控角度来将征管环节后移的话，烟由于采取专卖管理，是最好管控税目。小汽车税目也相对容易管控，其中售价130万以上超豪华小汽车已经实现在零售环节加征10%消费税。成品油消费税管控也相对好于酒。因此从征管可控强度排序来说，应该是烟、小汽车、成品油和酒。

中国政法大学教授施正文告诉第一财经，像珠宝玉石、贵重首饰等适合在零售环节征收消费税，可能率先改革。汽车和成品油也可以优先考虑。

此前有地方税务人士告诉第一财经，仅从税收征管角度而言，像烟酒油车等税目已经具备条件。问题在于征收环节后移，对各地财政收入会产生什么影响。

财政部原部长楼继伟近期在第九届国际保险节发表主旨演讲时表示，车辆和燃油征收的消费税专项用于公路的建设和养护，相比于发达地区，欠发达地区的车辆数量和交通流量相对比较少，但是公路建设和养护的成本相对比较高。云贵川地区相当于平原地区建设成本的2-3倍，这部分税收由中央统一分配，有利于不同地区之间的平衡，如果将这部分消费税征收环节后移，并下放地方，发达地区得到的比重上升，欠缺公平性。

根据银河证券研究院测算，若按照各省烟酒油车消费的统计数据计算消费税改革对地方政府的财力贡献，并假设将以上消费税税目的征收环节后移至批发零售环节，同时按照央地“5∶5”分成的比例下放地方，将分别增加东、中、西、东北地区省份税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元。其中，东部10个省份主要消费税课税对象消费量合计占全国比重约50%，这也使得东部省份获得的消费税绝对收入规模最大。

目前消费税属于中央税种，这一收入可被中央通过转移支付主要分配至中西部等欠发达地区。但若这些税目部分收入下划给地方，使得财力发达的东部地区更受益，显然不利于区域均衡，这也是未来消费税收入下划给地方所需考虑的重要问题。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，消费税并非为了鼓励消费，而是抑制消费，从这一税种性质来说，收入并非越多越好，而是希望通过增加相关产品税收成本来减少相关消费。所以一些税目划归地方，要警惕地方为了增收，而鼓励这些消费，这有悖于消费税调节消费的初衷。

楼继伟认为，烟、酒从人类健康的角度上来看有负外部性，各国都设置高税率提高价格抑制消费，并且列为中央税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售，不利于纠正负外部性。

田志伟表示，老百姓知道烟酒不健康，地方政府是否有能力去促进辖区居民加大烟酒消费很难说。而烟酒消费税征收环节后移，显然零售价格比出厂价格高得多，这会使得消费税有较大提高，提高实际售价，可能反而促使老百姓减少烟酒消费。从提振消费角度来说，小汽车可以暂时不纳入改革范围。

值得注意的是，为了保持中央与地方既有财力格局稳定，此次部分消费税征收环节后移划归地方收入仅限于增量收入，存量收入依然归中央，因此短期看，这对地方收入增长不应过于乐观，影响有限。

尽管此次《决定》未提及消费税征税范围和税率调整，但“十四五”规划明确提及调整优化消费税征收范围和税率。十八届三中全会提出“把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围”。

多位财税专家表示，未来不排除将一些高档服务消费纳入消费税征税范围。一些税目也会根据实际情况对税率进行调整。