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人大李珊珊:央行在履行增强型“最后贷款人”职能上,应注意四点

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李珊珊(中国人民大学重阳金融研究院研究员)

60s要点速读:

对于中国人民银行来说,在行使增强型LOLR或MMLR的过程中,有四点较为重要:一是协调好央行与财政的关系;二是灵活、审慎确定央行干预允许的市场范畴;三是防止LOLR和MMLR异化为“较先贷款人/做市商”;四是中国中小银行的表内债券结构特点可能推高央行最后支持手段的成本和风险。

正文:

中国人民银行行长潘功胜2023年12月4日撰文指出,中国人民银行将更好履行中央银行最后贷款人职能,配合有关部门和少数高风险机构相对集中的省份制定实施中小银行改革化险方案。今年的政府工作报告提出的十大任务中,第六大任务是“更好统筹发展和安全,有效防范化解重点领域风险”,而中小银行风险是当前我国金融领域主要的潜在风险源之一。

全球金融危机以来,顺应金融市场发展变化,主要央行持续更新最后贷款人的政策工具包,以更好地维护金融稳定。央行传统上的最后贷款人职能演变为增强型最后贷款人(Enhanced LOLR)及最后做市商(Market Maker of Last Resort,MMLR),统称最后支持手段(Last Resort Support)。

美联储和欧洲央行在金融危机中都广泛行使“最后贷款人”职责,借款对象均超出了货币政策操作的常规范围。从救助对象看,全球金融危机期间,“最后贷款人”从应对个体银行的流动性危机扩大到向更大范围的非银行金融部门;在新冠疫情应对期间,救助对象进一步扩展到非金融企业。从抵押品结构看,传统上央行在履行LOLR职能中要求有限的优质抵押品;而增强型LOLR的抵押品更为广泛。定期拍卖工具(Term Auction Facility,TAF)、央行流动性互换(Liquidity Swap Line, LSL)和一级交易商信用工具(Primary Dealer Credit Facility,PDCF) 都是增强型LOLR的形式。

随着金融市场的发展,央行职责从最后贷款人拓展到最后做市商。央行承担MMLR的职责是指央行取代做市商直接购买证券,以应对市场流动性不足,维护抵押品价值和金融稳定。MMLR 是LOLR理论在现代金融市场条件下的演变。MMLR涉及的买卖价差应大于正常恐慌时期的价差,同时小于该情形下私营中介机构的买卖价差(Barwell,2022)。与白芝浩法则(Bagehot’s Dictum)的高利率类似,宽幅价差的目的是确保干预只是支持而非取代市场,以及减少道德风险。央行这一职能的拓展是基于市场的信用重要性日益提高的结果(Mehrling,2012)。在传统的银行主导的信用体系中,最后贷款人可能足以确保充足的流动性,但随着以市场为基础的私人信用体系的崛起,流动性最终依赖于最后做市商,以阻止流动性紧张螺旋式上升,这一职责就只能由央行承担。另一方面,沃尔克规则限制了银行从事自营交易的范围,使它们面对市场波动时可能更为谨慎,银行中介机构在市场风险上升时主动做市的能力和意愿有所降低。不过Adrian等(2022)发现,一些新兴市场的实践表明,央行在做市中发挥更积极的作用可能会抑制金融市场的发展。

LOLR 和MMLR作用机制的区别在于,前者重在控制个体金融机构对系统性风险的影响,后者重在通过稳定抵押品价值维护整体系统性的金融稳定。此外,LOLR的借贷主要侧重基于抵押品自身的市场价值,而MMLR更加关注整体的金融稳定,因而更重视支持流动性差但具有偿付能力的系统重要性银行。增强型LOLR或MMLR 均可能增加道德风险,鼓励过度冒险并扭曲价格。减少冒险动机并尽量减少对价格的影响需要央行的平衡策略。首先,在市场流动性恐慌的环境下,MMLR可以以相对较低的价格购买到证券;但为了防范道德风险,央行同时应该施加惩罚性的利率或费用。Buiter等(2023)认为,从LOLR或MMLR借款的价格设定原则应为使这两种选择在正常市场环境下都没有吸引力,但较恐慌时期昂贵的替代品又很有吸引力。

由于中国金融体系由银行业金融机构主导,同时不同于成熟市场,中小银行是中国实质性系统性金融风险的主要贡献者,因此,未来如果中国人民银行行使LOLR或MMLR职能,应该主要是针对高风险中小银行。《中国金融稳定报告(2021》)(简称“报告”)指出,“中国人民银行结合国际成熟做法和国内实践经验,不断加强制度和机制建设,在守住不发生系统性金融风险底线的同时,有效防范行使最后贷款人职能中可能出现的道德风险”。中国人民银行货币政策司(2023)提出,要探索危机情境下将中央银行传统最后贷款人职能拓展到最后做市商职能。

“报告”进一步从三个方面提出了最后贷款人职能的优化举措。一是压实各方风险处置责任,切实防范道德风险,金融机构及其股东应承担风险防范化解的主体责任,地方政府应承担风险处置属地责任和维稳第一责任。即更加强调中小金融机构和地方政府的“自救”(Bail-in)机制,但自救预期可能会对银行再融资产生不稳定的影响,在长期债务市场产生自我实现的危机(Clayton和Schaab,2021),因此增强型LOLR或MMLR可以作为自救机制的有益补充。二是精准判断风险性质,严格央行资金使用条件,原则上只向陷入流动性风险的金融机构提供资金支持。三是强化监督干预,保障央行资金安全。后两点需要规范央行最后支持手段的事前监测和管理制度,完善信息披露。应严格管理央行交易对手名单,作为风险的评判标准之一,以确保其偿付能力,并及时更新,同时严格监管和监督,适当加大处罚力度。中国人民银行从1998年开始建立公开市场业务一级交易商制度,选择了一批能够承担大额债券交易的商业银行作为公开市场业务的交易对象,这些交易商的名单每年更新,这也为央行完善最后支持职能下的交易对手名单提供了经验。为了提高风险评估的公正性,维护市场信心,还应完善央行信息披露,增加相关政策实施的透明度,加强市场沟通,降低压力时期的不确定性。

除此之外,对于中国人民银行来说,在行使增强型LOLR或MMLR的过程中,还有四点较为重要:

一是协调好央行与财政的关系。与LOLR类似,MMLR本质上只是央行将私人部门的风险转移给公共部门,因此,央行最后支持与财政支持紧密相关。而增强型LOLR由于扩大了流动性支持的范围,理论上会导致央行与财政的关系更加密切。Adrian等(2022)指出,“财政主导”下的央行在购买资产后可能面临难以退出的问题,导致市场对央行保持低通胀和金融稳定的能力失去信心。因此,央行为金融稳定而进行的资产购买在规模和持续时间应当适中,并有能力在金融压力缓解时逐步减持。

二是灵活、审慎确定央行干预允许的市场范畴。在金融危机或其他特殊紧急情况以外的正常情况下,发达经济体的央行普遍将购买证券(尤其是主权债券)的范围限制在二级市场,但这仍可能出现有偿付能力的机构在一级市场发行失败的情况。因此,Buiter等(2023)认为,如果法律上可行,必要时MMLR也应考虑在一级市场购买。不过要符合央行主动买卖的原则和实现法定目标,最好的办法是确保央行在二级市场购买资产(Adrian等,2022)。

三是防止LOLR和MMLR异化为“较先贷款人/做市商”。由于中国历史上没有经历过典型意义上的金融危机,中央又明确提出要坚守不发生系统性风险的底线,因此中国人民银行需要防范因为对系统性风险容忍度较低而在市场流动性或金融机构偿付能力不足时过早承担最后支持职能的问题。考虑到中国监管层已在逐步构建自救框架,允许个别中小银行自救事件发生,预计应该不会出现“最先贷款人(Lender of First Resort)”或“最先做市商(Market Maker of First Resort)”,但要防止LOLR和MMLR异化为“较先贷款人(Lender of Early Resort)”或“较先做市商(Market Maker of Early Resort)”。如果市场在危机未发生时形成这种预期,则会造成更大的道德风险。

四是中国中小银行的表内债券结构特点可能推高央行最后支持手段的成本和风险。相对发达国家来说,中国地方中小银行的资产结构主要集中于传统的信贷和基础债券类资产,优势在于创新衍生工具较少,风险传导链条更短,不足之处在于债券资产中的城投债和房地产企业债占比较高,此类债券在压力时期的价格波动较大,市场流动性较差,这会加大央行行使最后支持职能的成本、未来退出压力和损失风险。

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