中国经济新动能 | 专访北大国发院教授徐晋涛：实现双碳目标应多用经济手段，谨防运动式减碳伤害经济发展信心

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出品|网易财经智库 北大国发院

编辑|岳佳彤 主编|杨泽宇

《中国经济新动能》是网易财经智库与北京大学国家发展研究院联合出品的高端财经访谈节目，抖音作为特别支持平台。针对财经焦点及社会热点，我们与北大国发院的知名专家学者进行深入探讨，在不确定中寻找确定，探寻在当前形势与不同研究视角下国家、企业和个人如何寻找发展的新动能。

NO.03 专访北京大学国家发展研究院经济学教授徐晋涛：中国如何实现双碳目标？

【完整版视频】

【本期介绍】

实现碳达峰碳中和是贯彻新发展理念、构建新发展格局的内在要求，不仅有利于中国实现经济高质量发展，同时也是中国作为一个世界大国必须担负的责任。徐晋涛教授将从我国实现“双碳”目标的最大挑战切入，深入分析行政手段与经济政策该如何抉择，如何把握环境保护与经济发展的关系，进一步明确实现“双碳目标”的关键路径。

60S要点速读：

1、要反对一刀切，反对运动式减排、运动式减碳，另一面就是要寻找长期、有效、低成本的措施。环保不应该伤害经济发展的信心。

2、节能减排也要克服急功近利的思想，想要一天就达到目的，这个往往最后都会反弹。

以下为内容精编：

中国是世界上最大的发展中国家，也是最大的排放国，中国采取什么行动，对全球气候行动的成败是至关重要的，很难想象中国如果不参加，全球气候行动有什么意义。所以中国在2015年跟其他主要排放大国一起签署了《巴黎协定》（The Paris Agreement），提出了自己的自主减排承诺。

巴黎协议要求，2020年主要排放国要重新盘点自己的承诺，提出更好的减排计划。在这个背景下，2020年习主席代表国家，提出了2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标，这是中国履行大国责任的表现，当然也是中国寻找一条新的发展道路所必须要做的事。

实现“双碳”目标最大的挑战，我认为主要还是处理好经济发展和节能减排的矛盾。全社会在这方面有了基本的共识，但是谁承担节能减排的成本，谁享受它的效益，它不是一个主体。有一些部门是成本的主要承担者，另外一部分是收益、效益的享受者，所以它还是有很大的外部性。

所以，我们还是要有一个合适的机制给大家提供激励。这又讲到了政策体系，要用好价格手段和经济政策。这种转型才是成本较低且较为公平合理的转型。如果是靠原来运动式减排、运动式减碳，低效的同时，公平合理也做不到。

政府经常需要去决策关停哪些企业，但往往保留的都是国营企业，关掉的都是民营企业，这就非常不公平，加剧了经济发展和节能环保的矛盾。因为原来运动式减排、运动式减碳造成的社会成本太高，大家知道一减排就会牺牲经济发展，而且牺牲的是经济发展里最有活力的部分，这可能是最大的挑战。但是，我不认为解决这个挑战会特别困难，就是需要转向新的政策体系——要用长效、低成本的政策，替代过去运动式减排、运动式减碳的做法。

实际上，节能减排也要克服急功近利的思想，如果想要一天就达到目的，往往最后都会反弹。在治理环境污染方面，虽然大家都认为取得了非常大的成就，但实际上今年也有好几个严重的污染困境一直无法克服，这说明并没有取得完全的胜利。

不合理的环境治理措施会导致很多人认为，只要搞环保就会影响经济发展，要想有一点经济发展，环保就要放松。但实际上在一个合理的政策体系框架下，环境治理与经济发展的矛盾没有这么大。要靠经济政策，用最低的成本实现环保的目标，在此基础上对经济发展造成的干扰最小。合理的政策体系是必由之路，总是要走上这条路的。

要让减排较多的企业能够享受到好处。碳交易这个机制非常明显，它就是补偿多减排的企业，因为企业减排得多，就会空余出减排指标，它就可以去卖，这个实际上就像一个补贴。企业减排做得贡献大就能得到补偿，所以经济政策都有这个机制，就是做好事的人能够得到回报，做坏事的人要付出一些代价，行政手段这方面瞄准的效率要低得多。

过去三四十年中国搞环保，主要还是行政手段，靠政府强力推。行政手段也有好的地方，就是见效快。中国历来是以动员资源能力强大著称，所以行政手段在中国也有一定的比较优势。但是行政手段到了基层就会表现为“一刀切”，表现为运动式减碳、运动式减排，社会成本特别高。

比如，2021年要达到能源双控目标，但很多地方到六七月份就已经超了，必须要拉闸限电，但这样对工业生产和居民生活都会造成很大影响。所以政府认识到，运动式减排、运动式减碳的做法不可持续。2021年国务院常务会议明确提出，要反对一刀切，反对运动式减排、运动式减碳，要寻找长期、有效、低成本的措施，这就是我们一直在提倡的，要用经济政策代替过去的行政手段搞环保、搞减排。

从理论上讲，最有效的经济政策有两大类，一种是价格手段，一种是数量手段。价格手段就是补贴和收税，数量手段就是现在讲的碳交易。最成功的还是补贴。众所周知，中国在可再生能源发展、可再生能源技术上有了翻天覆地的进步，十年的时间，可再生能源度电成本下降了90%。另外，中国是世界上最大的光伏风力发电设备的制造商、出口商，可再生能源的发电能力、装机容量、设备制造，中国现在都是世界第一，这个就是补贴带来的好处。

当然补贴政策也不一样，一开始标杆上网电价，直接补贴发电，后来就是开始竞标上网，成功的标志就是将来不用补贴，不成功的标志就是补贴越来越多，所以能甩掉补贴，说明这个行业通过补贴变成了世界前沿，生产效率和生产力大为提高。所以，中国在可再生能源上的补贴政策是成功的，这一点就是明显的标志。2021年以后，可再生能源补贴全面退坡，就说明这件事办成了，补贴的目的达到了，这是很出色的一个政策。

中国现在的二氧化碳减排有碳交易，这是数量手段。数量手段是指政府不明确价格，让市场发现价格，政府根据数量标准发放排放权，因为排放企业治理成本不一样，所以允许交易，这样市场可以发现价格。

这是一个很艰难的过程，目前还在起步阶段。距离2030年碳达峰，还有六七年时间摸索成熟的过程。从行政手段往经济手段转换的这个角度来看，是很了不起的一件事。另外，或许政府将来更多地采用税收的手段，因为中国在局地污染方面有环境税，但环境税的税率还是有点低，将来要彻底解决环保问题，税率还应该更灵活、更高一些。

配置资源虽然要以市场为主要手段，但是市场也有失灵的时候。所谓市场行为与政府行为，主要是从不同的尺度来判断。中国补贴可再生能源看似是一个政府行为，但是从全球角度也可以看作是市场行为。为什么一百九十多个国家要在一起讨论气候变化问题，并不是有一个政府命令各国开会，某种程度上是排放国和受害国要坐在一起商量一个解决的办法，这实际上是市场行为，是利益相关者一起解决问题，并没有一个超越国家的强大的政府命令我们这样做，这实际上就是市场行为。

但是从国内来看，这又表现出很强的政府行为。政府和社会看到，不光是对全球的发展，对中国的发展，遏制气候变化也是必要的，中国又是世界上最大的碳排放国，将来极端天气几乎每周都会发生，社会每天都要应对巨大的风险和成本。

所以预见到这一点，国家必须采取行动。等到中国国内企业、百姓自发做起来，可能来不及，这个时候政府出手可能就是有效的。克服市场失灵也是两种手段，一般来说克服市场失灵需要政府出手，但是也存在政府失灵。所以，有些市场失灵最好还是市场自己解决。

如果把世界分成几大经济体，有些经济体在低碳绿色转型上要快于其他的经济体。但是它的低碳绿色转型是有社会成本的，成本很大程度上是由企业承担，很多企业要退出、破产、转型，或者是生产成本提高，所以这些企业就会抱怨，所以就要像欧盟一样防止碳泄露。欧盟现在缩减了碳排放的配额，价格飙升，欧盟的制造业成本就会提升。

与此同时，如果它没有相应的碳边境调节政策，跟欧盟生产的产品竞争的产品就会进来，因为成本低，这既是一个经济竞争问题，也是一个环境竞争问题。所以在欧盟就会产生要防止碳泄露的呼声。碳边境调节机制的原理是让进口商隐含的碳，跟欧盟生产同样产品的企业，承担同样的成本。如果进口的产品已经在国内交了像欧盟碳市场的价格一样的碳税，那它就不用交碳关税了，如果低于就要补足碳差价，这叫边境调节。

欧盟碳边境调节机制带来的影响很大，但是欧盟仅仅是世界市场的一部分，还有一大块是美国市场，这两个市场的规模差不多，在中国可能就是老大、老二的关系。如果中美关系再进一步改善，中国的产品就会转向美国市场。但是美国现在气候政策也日益加码，它最近出台了通胀削减法案，核心是气候变化方面的内容，它要补贴新能源、电动车这些行业，管控跟中国的竞争，尤其是在新能源方面，通胀削减法案在这方面着力甚多。

所以可以预见，美国全社会气候行动提速以后，也会存在防止碳泄露的呼声。美国政府从来在遏制竞争对手方面，出手是很快、很狠的。最近已经有两三个法案在国会审议，类似欧盟的边境调节机制这样的法案，2023年又拟了一个新的防治污染法案，对中国的针对性特别强，它如果顺利颁布，比欧盟对我国影响的范围还要广。它计算的碳排放，是按照这个产品在这个国家平均的碳排放水平，而不是这个产品本身的碳排放水平。现在欧盟还是根据这个产品本身。如果一个厂家生产一台机器，这个厂家证明它用的全是可再生能源，从道理上讲厂家就不需要再交碳税了，但是美国这个法案要更周密一些，它要求根据这个产品在这个国家生产的平均的碳排放水平缴税。

所以像中国这样一个外贸依赖型的经济，如果最大的两个出口市场都有碳边境调节机制，会大大影响中国国内厂家碳排放的成本提升。此外也会对中国二氧化碳的减排政策造成极大影响，会催生中国的碳税机制。中国自己探索的是碳交易，但是两个碳边境调节机制如果真的开展起来，未来十年、十五年中国治理碳排放采用的工具主要会是碳税也未可知，或者是碳税加上碳交易二者混合的机制。

到2040年、2045年、2050年，当全世界都纷纷到了碳中和收官的时候，我认为那时全世界的碳价基本是一致的，否则，将达不到1.5-2度的目标[1]——基本上都应该是欧盟现在的碳价，或者是欧盟当时的碳价，没有一二百欧元下不来。那个时候如果还没有任何行动，很多企业的成本会高得马上倒闭。所以，企业最好还是从现在起就进行低碳转型，必须早做打算，未雨绸缪。

经济学上有一个常识是一个免费的物品需求是无限大的，所以它所有的技术都倾向于采用多消耗空气和水的技术，实际上翻译成环保的语言就是空气和水资源等环境污染加剧。

但是，随着“十一五”以后环境政策逐渐趋严，清洁环境隐形的价格提高，所以这个技术水平肯定是在提升。过去经济学界认为中国增长模式转型，主要是由劳动密集型技术转向资本密集型技术。加入WTO头几年这个趋势是很明显的，因为中国出口增长最多的是资本密集型产品，不是一般人想象的劳动密集型产品。直到现在，中国领先的出口产品还是机电产品，电子产品和机械产品，像机器人等，现在都开始被反倾销，过去是家用电器等产品，这些都不是典型的劳动密集型产品，实际上是中等资本密集型的产品。

问题是在中国资本密集型的产品，都是高污染、高耗能的产业。所以单纯看劳动密集型向资本密集型转型，这个转型是不完善的，一定是由劳动密集型向资本技术密集型产品、同时又要向绿色低碳的产品转型，才能完成中国经济增长模式的转型。

从一百年的尺度来看，西方实现转型的历程更长。欧洲是八十年代碳达峰，然后开始下降。美国是2008年开始下降，美国二氧化碳下降的幅度远远超过了当年奥巴马总统的承诺。奥巴马认为美国二氧化碳的下降，从1990年到2020年只能下降17%，所以他没办法签署《京都议定书》。《京都议定书》要求工业化国家下降20%。但是最近得到的数字是美国下降的幅度远远超过17%，技术进步远远超过奥巴马的预测。

关于碳排放，中国在2002年到2012年还是高歌猛进的节奏，但是到了2013年、2014年有几个大的背景，比如去产能、新常态，年经济增长速度目标就改为了6%左右，二氧化碳的排放基本不再增长，这就给人一个很乐观的印象，就是中国的GDP增长和二氧化碳排放是可以实现脱钩的。因此，很多环保行业的专家对于中国的碳排放都是很乐观的，包括认为中国能够提前实现碳达峰等目标。

过去环保界害怕中国提“保8”，因为经济增长一超过8%，环保目标就实现不了，低于8%环保形势就好，所以“九五”期间因为经济增长不太高，环保形势非常好，但是“十五”期间环保就不太好。但确实现在在节能环保上是有一些有力措施的，比如运动式减碳，它可能对经济发展的打击有点大，但是对环保还是有用的。

我认为环保不应该伤害经济发展的信心，这一点应该平衡好，否则，环保界的工作就没有做好。企业家看重财产权利能不能得到保护，合同能不能得到尊重，如果在“环保风暴”下这些都受到了冲击，其信心就会受到很大的伤害。环保专家普遍认为环保搞得好，对经济发展是有利的，给经济发展能带来新的动能，但这是技术上的可能性，最重要的还是要有体制环境保障，环保行动要注意不能对民营企业、小微企业一通打击，如果这样就等于在政策环境上挫伤经济发展的活力，潜在的动能就谈不上了。

原来的能耗双控，一方面是要控制能源消费总量，另一方面要控制能源消费强度，要最大限度地降低能耗，提升能源的产出率，提升能源效率。“十一五”期间第一次提出来的节能减排目标，是单位GDP能耗下降20%，后来中国提出，到2020年，中国在2005年的水平上，单位GDP二氧化碳排放强度下降45%。

这些强度指标，会促使相关产业提升能源效率，包括促使二氧化碳排放的强度下降，但是解决不了根本问题。有一个团队估计，在中国将来整个碳中和实现的途径里，提升能源效率的贡献大概是百分之二三十，但是我们下降的目标是百分之八九十，甚至百分之百。也有一些专家认为，到2060年，化石能源带来的二氧化碳排放要下降到几乎全部消失，全部改为可再生能源，可能还有一部分甲烷排放是不得不排放的温室气体。

所以，主体还是要靠减排，但减排只靠降低能耗是不够的。现在，很多环保部门专家的观点，认为中国钢铁这些主要高耗能行业的能耗，已经是世界最先进的水平了，已经达到超低排放的标准，中国主要的企业都能达到超低排放。但是为什么二氧化碳排放还在上升？所以从根本上解决问题还是需要能源结构的转型，就是用可再生能源，基本上全部代替化石能源，这个是最关键的步骤，当然也是难度最大的。

从提高能源效率的角度，国家加强投资、改进设备都能有所斩获，但是，如果要把化石能源燃烧带来的二氧化碳排放下降百分之八九十，这主要靠能源结构的转化，而不是主要靠效率。现在主流的预测，认为到了2060年应该还有二三十亿吨不得不排放的二氧化碳，这二三十亿吨要靠碳去除技术来吸收或者抵消掉。

目前大家常讲的碳去除技术，一个是基于自然的解决方案，比如森林碳汇，靠森林生长吸收二氧化碳，抵消排放的二氧化碳。第二就是工程技术，就是通过碳捕捉、封存、利用的措施，把二氧化碳去除掉。

目前CCUS（碳捕集、利用与封存技术)技术还不太成熟，成本过高，还有很多产业化过程中需要解决的问题。相比之下，森林碳汇是比较成熟的技术，中国是世界上人工林面积最大的国家，中国在世界绿化的过程中贡献最大，而且贡献最大的原因是人工造林。联合国粮农组织最新的数据，过去四十年全球森林面积上升了一个百分点，从30%上升到了31%，这一个百分点里的一半来自中国。所以中国在发展中国家是建设林业发展能力最强的国家，利用森林碳汇，应该也是一个很重要的方面。

虽然现在森林碳汇还达不到二三十亿吨的能力，但是通过进一步的体制改革、解放生产力，最近国家在出台深化集体林权改革的政策，预计将来国有林区改革也会启动，林区如果更有活力，把社会资本引进去，森林质量提高一些，有可能达到二三十亿吨的碳汇，我认为是有这个潜力的。

（根据访谈速记整理，未经本人确认。）

注释：

[1]编辑注：《巴黎协定》目标，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在２摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力。

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