周天勇：土地房屋资产化改革是未来经济增长的金融体系安全之路

分享至

作者|周天勇（东北财经大学国民经济工程实验室主任）

按语：前面专栏之十六中已经讨论，因人口少子化和老龄化加剧，经济下行压力较大需要赤字刺激，土地出让流量资产规模收缩，城镇住宅存量资产增长回落，高负债发展模式又成为必然，债务规模扩大与资产保证信用之间失衡，难免金融体系崩溃。笔者认为，推进土地房屋资料与资产并存二元体制向一元社会主义市场经济并轨，未来数量巨额的土地资产化改革，可以为中国国民经济的宏观调控和运行提供无可比拟的安全保障优势。此为《二元体制经济学》之十七。

1. 货币和债务稳定与资产化改革的推算

关于目前的土地公有制结构能否与市场经济机制耦合运行，本文在这里只是从机制能不能有效运转和运行有没有安全风险等系统思维的角度来讨论这一问题。（周天勇，2021）被学界忽视的是土地房屋安排的公有制实现结构，能不能使要素通过市场机制调节其优化配置，能不能在“生产—交换—分配—消费”循环中避免发生收入和消费流量扭曲而造成供需失衡，能不能在日益增长的债务与可能供给的可抵押资产信用间保持可持续的相互平衡状态。

土地房屋只有成为可抵押资产，才能使债权与债务、货币与资本、动产与不动产、不同要素等之间形成顺畅和良性的循环。实际上，20世纪90年代中后期的土地有偿出让和城镇住宅商品化改革，虽然诟病不少，但是其在较长的一个时间中可以交易、可以定价和可以抵押，所有制结构设置较复杂使体制安排的交易成本可能会要高一些，但是做到了市场经济与土地房屋公有制之间可以耦合运行。因而，笔者觉得没有必要继续禁止大规模的城乡土地和农村宅地及房屋交易、定价和抵押，使其不能与市场经济耦合运行，去趟金融体系可能崩溃的混水。

一个国民经济体系之中，借款债务扩大与生产还本付息和资产抵押信用的增长，货币数量的增加与币值稳定之锚的GDP和资产增多，之间顺畅和平衡的循环，是国民经济宏观稳定运行和安全增长的内在机制。如果债务和货币的增长，没有相应GDP和资产增长相适应，比如在国民经济高负债化趋势中，由于二元体制可抵押信用资产供给有巨大供给缺口，势必带来债权债务失衡、债务信用链断裂、价格暴涨暴跌和人民币汇率动荡等风险和危机，跌入或者长期徘徊在中等收入陷阱之中。

因此，资产、资源、资料的二元体制，需要向一元资产体制并轨。在社会主义土地公有制不变的前提下，土地使用财产权确权，所有城乡土地要素同价和同权统一平等地由市场配置，延长使用年期，到期优先和无偿接续使用，并对使用财产有继承权。土地和房屋资产可由市场交易、可由供求定价和可向债权人抵押。这是社会主义市场经济体系能够运转、耦合、流动和循环的最基本的体制和机制。

未雨绸缪，将风险和危机消除在积累和爆发之前，出路在于土地和房屋二元体制向社会主义一元市场经济体制并轨，推进许多在目前体制下的土地资源、土地和房屋生产资料和城乡住宅生活资料的资产化改革，扩大有效资产供给，以适应未来高负债国民经济的需要。土地房屋资产化改革有以下几个方面。

（1）农村住宅等建设和农业用地的资产化

农村可资产化的土地主要有：居住、加工、仓储、商业和旅游等建设用地，耕地、园地、集体林地、草原等农业用地；可资产化房屋，主要是农民的住宅。改革的内容是，农村城郊土地集体所有性质不变，形成城乡土地要素统一的交易市场，农村所有建设用地和农业用地使用财产权，农民住房均可以交易。

由于三权分置中的居住权和耕种权只能是一种租赁，不是交易，只有给租金定价，无法给资产定价，并且居住权也无抵押功能，使宅地、耕地和农村房屋无法成为资产。因而需要改革一步到位，或者三权分置改革紧接着向使用财产权交易深化改革。农村和城郊耕地、住宅，不再向农户进行无偿调剂和分配，住宅和耕地在坚持土地集体所有的前提下，使用财产权可以通过内部居民间的交易进行再调剂。与城镇居民一样，不对农村居民居住需求限定宅地房屋套数和面积。耕地、宅地和其他所有土地，可以向村内外和城镇居民及投资者出租和出售，但需要限制用途，并且禁止房地产投机囤地炒作。

目前的农村村委会组织是一级社会管理自治组织，不是具有资产和经济权责利的经济主体。因此，除农户宅地和承包耕地以外，其他农村和城郊的土地和集体房屋，可以成立农民土地房屋合作社，由合作社为经济主体从事这些土地和房屋的出租、交易、抵押、投资、建设、经营等事务；农民按股权分配土地交易收入，分配土地出租和经营的收益，并承担债务等义务；农民也可以在村组织内部，或者向村外居民和投资者转让自己的股份。

表1 2035年前资产化改革形成年总资产变动情况 单位：（亿元）

根据基础数据仿真计算，数据来源：中华人民共和国自然资源部网站数据库.数据 (mnr.gov.cn/sj/)；中华人民共和国住房和城乡建设部.统计 (mohurd.gov.cn/xytj/index.html). 中华人民共和国国家统计局. data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.中华人民共和国财政部. 财政数据 (mof.gov.cngkml/caizhengshuju/).

从表1可知，根据各项农村土地和房屋的2021年开始的资产化改革模拟看，A.农业耕地、林地、园地和草原中，假定19亿亩可以交易，每亩现值7万元，一次性资产化，即一个每年为133万亿元的常量。B.农村各类建设用地2020年共计27900万亩，平均价格现值为30万元/亩，资产规模为83.7万亿元，农村土地平均价格随着向城镇转移、用途改变、设施配套市场聚集溢值等，每年最保守计以3.5%的溢值率，则规模从2021年的86.63万亿元增加到2035年的140.23万亿元。C.农村住宅2020年存量为273.14亿建筑平方米，建造价为959.56元/建筑平方米，建造总价值为26.21万亿元。假定2021年农村住宅放开后市场价格为3000元/建筑平方米，但是由于农村青年人口向城镇转移和老年人口自然减少等，并设定到2035年以3.45%到6.23%的速率收缩，则农村住宅资产规模不变价格将从2021年的81.32万亿元减少到2035年的42.12万亿元。

（2）城镇园区矿区工业物流土地资产化改革

除了农村农业和建设用地外，城镇、独立工矿、产业园区、交通水利等，还有大量的建设用地，其中交通水利、行政国防、学校医院等建设用地为公共用地公共资产，还有已经用于住宅、商业、租赁办公用楼宇用地，不能交易或者再交易，也不可能抵押或者再抵押，因此，不是本文数量关系中可用于债务可抵押信用和货币币值之锚的资产。但是，如果进改革，城镇中的工业仓储物流用地、产业园区企业用地、独立工矿用地、交通枢纽的附带商业用地、事业改企业用地等等，都可成为可交易和可抵押资产。由于土地闲置和低利用只有交回自然资源部门由其再出让的规定，规划太细和调整变更土地用途和规划程序繁琐冗长，这些本来可以通过市场交易和用于抵押的土地，基本上不可交易，也不可能用于抵押。

所要进行的改革是：土地国有不变，目前法人和自然人使用的土地，其使用财产权可以上市按市场价交易，取消用地收回和由用地主体自行上市交易，放宽用地变更，简化减少审批程序和大幅度缩短审批时间，假定其因过去出让价格过低、用途改变等，以近年各类土地的影子价格为现价，并平均升值5%，则这部分土地改革形成的资产规模将从2021年的75.42万亿元增加到2035年的149.32万亿元。

（3）调水增地战略及其土地资产化

中国的水资源分布极不均衡，华北、西北和东北西部降水量相对较少，水系量小而稀疏，而国土面积和其中的干旱土壤面积比例较大。少水和无水地区，农业、工业、商业和居住可利用土地相对稀少，或者可利用程度很低。

从国际比较看，中国国土的开发利用率只有71%，尤其耕地占国土面积远低于世界平均水平。人均调水量在20立方米左右，低于印度、美国、巴基斯坦、俄罗斯、加拿大等国的人均103立方米、104立方米、64立方米、246立方米和3804立方米的水平。在未来的经济增长中，劳动力要素虽然迭代收缩，但规模巨大；资本要素随着消费也迭代收缩和产能过剩，也相对宽裕；三个基本要素中，唯有土地最为稀缺，并且替代劳动力和资本要素的弹性也较大。

因此，可以发行长周期国债，利用开发土地抵押贷款；开发土地资产化，经济发展密集度高地区向开发增加土地地区购买建设用地指标，形成西部和北部开发增加耕地和人口、城镇、工业密集地区需要建设用地之间跨区域的占补平衡。各类开发成熟土地向各用地主体出售；发行筹集国债、出售建设用指标、开发成熟地出让等所获得的资金，再加银行开发贷款，投资建设南水北调、东水西调、外水内留和海水陆用工程，采取近水近调、海水淡化、连接延伸、利用河道，形成水网。调1000到1500亿立方米水，开发1.5亿亩建设用地，0.5亿亩园地和5亿亩耕地。（周天勇，2019）以三类土地的影子价格为现值，2021年调水增加土地资产规模为6.67万亿元，2035年将会增加到105.01万亿元。

2. 可抵押资产与需要还本付息债务之间的平衡

1998—2020年，土地和房屋资产价格年平均上涨11%左右。2021到2035年间，由于货币和债务的增长速度快于GDP的增长速度，即使通过土地房屋从自然资源、生产和生活资料的市场化改革，增加可交易和可抵押信用资产，资产的价格还是有一定幅度的上涨。我们通过不断增加可抵押资产数量和适当的货币和财政政策，将未来十五年的资产价格上涨率控制在5%及其以下的水平上。

我们在前面中已经模拟了债务低速、中速和高速增长时相对于它们不同规模的可抵押信用资产缺口。在未来市场化改革获得现值资产规模的基础上，容忍5%的复合资产价格上涨率，其资产供给规模与前述模拟的资产缺口平衡如表2所示。2035年时，在债务增长11%—9%、12%—10%的速度变化趋势下，平衡债务缺口后，还分别有盈余的资产333.88万亿元和162.28万亿元；只有债务增长13%—11%的速度变化趋势时，到2035最后一年将发生32.41万亿元规模抵押信用资产缺口。

表2 2035年前年资产化改革平衡债务与资产关系仿真 （单位：亿元）

至此，笔者讨论了未来货币和债务增长快于GDP增长的趋势中，由于二元体制资产供给范围的狭窄，可能会发生资产价格暴涨、债务链断裂和币值汇率动荡的场景。然而，中国有其资产化后改革的优势，5%以下可容忍资产价格上涨情况下有近1000亿可交易和可抵押巨额资产，可以通过市场化改革而得到释放，给未来中高速度增长中金融体系的稳定和安全，提供足够的抵押信用保证和币值之锚基础。

3. 结语和政策含义

本文限于篇幅，没有考虑模型的扩展，即没有加入和设计资产价格变动、债务链断裂等变量的程度和风险预警；也没有与国际收支、人民币汇率等变量结合起来，进行币值大幅度波动的观察和监测。这需要继续深入进行研究。

本文的政策含义是：

（1）因为要素市场化和资源资料资产化改革，是货币稳定和债务安全的基础，未来的财政赤字、货币量化和投资扩张等宏观经济政策，需要与资产化改革相协调。

（2）在坚持土地公有制原则的前提下，形成城乡统一和竞争性的土地房屋使用、交易、投资和建设市场，土地使用财产权应当放开使其可交易、可定价和可抵押而资产化，并延长土地使用财产权年期。

（3）简化农村农户承包和使用耕地、宅基地的所有制实现结构，使其使用财产权能够直接交易，从而保证其能够在配置方面运转，与规模经济、要素组合等方面耦合，在城乡间实现要素顺畅流动，在投资、货币和债务之间交易和抵押等形成循环。

参考文献：

周天勇.二元体制国家潜在和稳定增长的经济学分析——二元体制经济学的中国实践[J].财经问题研究，2021,（6）.3-17.

周天勇：论调水改土对国民经济城乡要素模块间梗阻的疏通.区域经济评论.2019,(03). 8-17+2.

转摘于周天勇.《货币供应:二元体制改革与高负债经济的金融稳定》.《学习与探索》.2022（6），本专栏作了较大幅度的增补。

网易研究局（微信公号：wyyjj163）出品

网易研究局是网易新闻打造的财经专业智库，整合网易财经原创多媒体矩阵，依托于上百位国内外顶尖经济学家的智慧成果，针对经济学热点话题，进行理性、客观的分析解读，打造有态度的前沿财经智库。欢迎来稿（投稿邮箱：cehuazu2016@163.com）。