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刘尚希:国债可以成为转移铸币税的工具

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刘尚希(中国财政科学研究院党委书记、院长、研究员)

刘尚希:政府应以市场主体的身份履行公共责任,而不是使用公共权力

01

中美赤字、债务不在同一个坐标系

中美赤字、债务的比较本身是一个比较难的问题。之所以难是因为它们在时空上不在一个坐标里。从发展阶段来看,美国属于发达国家,中国属于发展中国家,两者市场化、国际化、法治化的程度有明显的差异。中国的市场化应该说还在探索之中。而美国国家的历史虽短,但实行市场经济的时间比中国长,所以美国是相对成熟的市场经济。法治化方面,我们还在完善法治中国的建设,市场经济就是典型的法治经济。国际化方面,尽管改革开放以来,中国市场高度融入了经济的全球化,但是中国在国际上的主导地位,尤其是像金融或者说货币领域,更不要说技术,现在还是相对较弱。再从治理体制来看,中国与国外,尤其是与美国是一种类似于镜像的关系。二者好像都面临赤字的问题、债务问题,在现象层面上好像是一样的,但是实际上很多的问题都是反向的。尤其在治理体制上,中国是一个集中统一领导的单一制国家;美国是一个分权的联邦制国家。中国是小的中央政府,大的地方政府,而美国是大的联邦政府、小的地方政府。中央政府和地方政府的大与小,能从它们的职能或者职责和财政收支占比看出来。中国的中央政府财政支出占全国财政支出的比重不超过15%,而地方超过85%,这说明中国的地方政府是一个庞大的地方政府。从公务员来看,中国的中央政府公务员不足5%,这样来看中国有庞大的地方政府和小的中央政府。中美的治理体制是明显不一样的。这个参照系对于分析中美的赤字和债务是非常重要的,这是第一点。

02

赤字、债务的背后是政府面临的风险问题

赤字、债务比较研究的实质问题是风险的分析和判断。美国的赤字债务也好,中国的赤字债务也好,最终都会落到风险上。那是什么样的风险呢?首先可能是债务风险。第二是财政的问题,财政能不能可持续,即财政风险问题。债务风险和财政风险是一码事还是两码事?显然是两码事,因为它们的主体是不一样的。从财政风险的角度来说,主体一般指公共主体,即政府,它拥有公共权力,还要履行公共责任。从债务风险的角度来说,它是一个民事主体,或者说经济主体,它受《民法》的约束,欠账还钱,不能赖账。

政府的双重身份是同时存在的,但是在不同的场景中要遵守不同的规则。能不能保证政府在不同的场景中遵守相应的规则?现实中,政府有时会把自己的两个身份搞混。比如说在购买服务和采购工程中,事干完了政府不给钱,一直拖着,造成欠账,甚至不认账。企业去和政府打官司实际上效果也不大,因为政府有公共权力,有强势地位。政府会以公共主体履行公共责任的身份来说事,例如在一些政社合作(即PPP,政府和社会资本合作)项目实施中,签订好了的项目契约,以影响公共利益的名义随意地被推翻。当政府以公共权力来履行民事主体的义务时,往往产生主体之间的不平等,混淆了政府的身份。政府本来是以市场主体或民事主体的身份参与的行为,也就转变性质。政府的诚信降低,债务风险并未因政府的强势而减少。

除了刚才讲的债务风险和财政风险,还涉及到经济风险,即经济增长是不是可持续。若是经济增长可持续,债务风险是收敛的。当然这里面还涉及到一个关键的变量,就是利率。如果利率比较高,即使经济在增长,经济增长带来的新增收入可能还不足以去支付利息。所以,利率在其中起到了很关键性的作用。政府的融资成本是很重要的,在一定程度上影响到了政府融资的性质。

再一个涉及到治理风险,赤字也好、债务也好都与此相关。治理的实质是对社会公共风险的治理,这就要处理好全社会各阶层、各个区域、各个方面的利益关系。治理是多元利益主体互动形成的一种状态。这种状态能不能维系,离不开财政去调节全社会的利益关系。从这点来说,美国有很高的赤字债务,它是怎么去平衡这种贫富差距比较大,利益关系失衡的状态?特别是在疫情条件下,为什么美国的赤字飙升?美国的一部分政府支出都是直接发给居民了。这在一定程度上可缓解贫富差距,尤其是疫情冲击下带来的贫富差距扩大。这与中国的做法是不一样的。

C位观察Insight 

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03

国债是弥补赤字的工具,也可以成为转移铸币税的工具

接下来要讨论的问题是到底是什么债?关于财政收支的差额,是不是就是赤字?这种理解是不是准确?如果支出是代表一种公共责任的话,赤字是不是在体现公共责任呢?与此相关的是收入,收入来源影响赤字的规模,甚至影响赤字的定义。一个收入来源是来自于政府的征税权,当然它可以调节,比如说增税或者是减税。除此之外,是不是就没收入来源了呢?当然还有财产性的非税收入,这是从所有者的角度来说的。除此之外,实际上还有一个可能很少讨论的问题,这就是基于国家信用产生的铸币税。铸币税与货币发行是直接关联的,实际上是国家的无成本的收入,这是没有纳入财政来考虑的。在中国铸币税是放在央行,与它的利润放在一起的。这个问题在理论上探讨不多,现实中也没有很清晰的规则。中国当前的赤字是以不考虑铸币税为前提的。如果考虑铸币税,那么赤字的定义就要发生改变,赤字又是另外一种性质了。现在的货币都用信用货币,而不是过去的金属货币。信用货币实际上是基于国家的信用,而国家的信用又是以国家的征税权为依托的。所以从这个意义上讲,铸币税的产生是依托于征税权的。没有征税权,国家信用就不存在了。如果国家信用不存在,那老百姓是不认可国家发行的货币的。

从这个底层逻辑来讲,征税权衍生国家信用,依托国家信用发行货币所产生的铸币税毫无疑问是一个财政范畴。但是我们现在完全把铸币税当成了一个金融的事件,这在理论上是值得去分析的。如果把铸币税考虑进来,赤字口径、赤字的概念要重新定义。

现在从全球来看,赤字已经变成了一种常态。这也是对当前财政理论提出来的挑战。在上世纪80年代初期,学界讨论赤字是有害、还是无害很是激烈。而现在赤字变成一种常态,再讨论赤字有害、无害意义就不大了。多大的赤字是可以持续的,应该从这个角度来考虑问题。

从财政的角度来说,债务一般是弥补赤字的工具。国债,也就是中央政府的债,实质上上也是转移铸币税的工具。美联储直接购买国债,其实是把铸币税转移给财政使用了。但我们并没有直接感觉到美联储是在转移铸币税,在现象上被称之为赤字货币化或叫做货币融资。从前面所述不难看出,财政和货币在国家信用上处于不同层次,当前在财政和金融、财政和货币关系的认识上有点僵化。国外的理论在进行创新、探索,而且在实践中也在进行尝试。当然,中国也做过类似的事情。1997年四大银行资本金不足,增加资本金的时候就是用的赤字货币化方式。2007年中投公司(中国投资有限公司)成立的时候也是用了赤字货币化的方式。1995年《人民银行法》已经出台了,所以当时规避《人民银行法》关于财政不能透支的规定,做了一些变通,但实质没变。这个事在当时只做不说,学术界也没有引起什么关注。财政和货币的关系其实需要更深的认识。

这里面涉及到货币定义的问题,到底什么是货币?价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段和世界货币是货币的五大职能。我认为值得进一步深入探讨。如果把货币理解成一种资产,恐怕我们现在的整个货币理论体系都得要重新搭建了,现在国外也在探讨。中国现在是在传统的理论框架里在讨论这些问题,在这里就不延伸了。

04

利率是政府债务风险的关键变量 

对赤字、债务进行国际比较,就要有必要说清楚什么是赤字、什么是债务。在英语里面有两个单词,一个是liability、一个是debt。在中文语境下这两个词是不分的,而在英文语境下这两者是分开的。对美国来说,地方政府的债务——市政债一般都是有息债券,是debt。在中国,欠账而没有支付利息,实际上形成了债务。隐性债务毫无疑问是属于liability的范畴,有的是属于或有债务的范畴。从债务矩阵来看,债务有四大类型,有显性的是直接负债,有显性的或有负债,有隐性的直接负债,有隐性的或有负债。只有显性的直接负债属于debt,另外三种类型都要归结到liability去考虑。   

所以从中美地方债务的比较来看,二者性质是不一样的,其风险也是不一样的。市政债属于有对应资产的,可以通过市场去约束。如果不形成相应的资产,那市场约束很难起作用。

判断债务能不能可持续,从微观的角度来说,要和资产对应起来。就像中国现在的地方政府专项债,资产的收益能覆盖它的本息,那就是可以持续的。当然也还要考虑利息率的高低。中国政府债务的一个问题是利率太高,特别是地方政府还息的支出已经占到了一般公共预算的10%以上,财政的负担是非常沉重的。如果利息能进一步降低,地方政府还本付息的压力可以大幅度的减轻。这对债务风险的影响是非常大的。分析政府债务,要全面地看债务的规模、债务的结构、债务的持有者和债务的利息。别看美国联邦政府的债务增长很快,但近几年来美国财政的付息压力反而是减轻的。当出现零利率的情况,国债理论也就发生了质变。

中国地方政府还有一个和国外不同的地方。中国地方政府的债务是公有制基础上的债务,地方国有企业、城投公司的债务和政府的债务到底是什么样的关系,这表面上清楚,但实际上是不清楚的。我国对此没有明确的法律规定,现在是靠一些政策文件在进行定义,进行隔离。但这种隔离往往被政府的所有者身份所遮盖了。地方政府还可以把地方的国企,甚至是地方的金融机构这些资源统筹起来,这样很多债务是看不见的。

这样扩大了财政空间,当然它也有可能隐藏风险,恐怕这两个方面都要去考虑。研究地方政府债务问题,不能仅仅基于债务规模、债务的增长来考虑地方政府债务风险,就债务论债务是没有意义的。还有,中央政府债务与地方政府债务的比例,即政府的债务结构是不是合理,这也是值得深入研究的问题。

(整理自刘尚希于2022年5月27日在第七期中美政经论坛上的发言,已经本人确认。)

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